Lobbying.Ru НаукаХронология событий

Хронология событий

§1. История подготовки и принятия закона о лоббистской деятельности в России со времен Верховного Совета до наших дней

 Прежде чем анализировать причины отсутствия в России законодательства, регламентирующего лоббистские отношения, авторы предлагают рассмотреть попытки его принятия в Верховном Совете и в Государственной Думе всех созывов. Такой исторический анализ, который сопровождался интервьюированием основных участников (ученых, депутатов) тех событий, позволит глубже разобраться с причинами неудач, выявить стратегических оппонентов и сторонников[1].

Верховный Совет.

Начало 1990-х годов. Созданы первые рабочие группы по подготовке законопроекта. Их руководителями были Н. Г. Зяблюк, В. И. Жигулин, В. И. Новиков[2]. Разрабатываемый законопроект распространялся только на одну ветвь власти — на высший законодательный орган страны.

15 декабря 1992 года состоялась первая попытка законодательного оформления института лоббизма. В этот день в Иркутской области Малый Совет Иркутского областного совета народных депутатов своим решением № 14/6 – МС принимает нормативный правовой акт «О правотворчестве и нормативных правовых актах Иркутской области», седьмая глава которого была прямо посвящена регулированию лоббизма в правотворчестве области.

Май 1993 года. Состоялась Международная конференция «Лоббизм как средство влияния на политику». Формально, данная конференция, как следует из распоряжения заместителя Председателя Верховного Совета Н. Т. Рябова, была запланирована «в связи с необходимостью упорядочения законодательного регулирования механизма взаимодействия органов государственной власти, управления и общества в соответствии с пожеланиями, высказанными на сессиях Верховного Совета Российской Федерации и первом пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ в городе Бишкеке».

Однако фактически, основная идея этой конференции была в другом. Обладая преимуществом над президентскими структурами в Верховном Совете, Руслан Хасбулатов и лидеры парламентского большинства просто стремились к наращиванию своего влияния.

Основные темы, обсуждаемые на пленарных заседаниях и круглых столах конференции, были следующими: «Контуры новой политической системы в России, проблемы становления и перспективы развития»; «Лоббизм как явление политической жизни демократических обществ: правовые аспекты, методы лоббизма, категории лоббистов, стоимость лоббизма»; «Лоббизм и оборона»; «Лоббизм и коррупция»; «Лоббизм и политика»; «Лоббизм и профсоюзное движение»; «Правовые и этические аспекты деятельности лоббистов»; «Опыт лоббизма в странах Европы»; «Опыт лоббизма в США»; «Особенности лоббирования коммерческих проектов»; «Специфика иностранного лоббизма в законодательных органах России»; «Лоббизм и организованная преступность».

Следует констатировать, что материалы этой международной конференции остались недоступны для широкой общественности, в том числе для специалистов и научных работников.

26 мая 1995 года. Законодательным Собранием Краснодарского края был принят закон «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», глава седьмая которого прямо называлась «Лоббизм в правотворчестве края». Это глава подробно описывает понятие лоббизма, порядок аккредитации официального представителя, его права и обязанности, порядок осуществления лоббистской деятельности и т. д.

 Государственная Дума первого созыва (1993-1995 года)

В Государственной Думе первого созыва разработка законопроекта, регламентирующего лоббистскую деятельность, велась в рамках Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций. Отличительной чертой нового законопроекта по сравнению с вариантами, разрабатываемыми в Верховном Совете, было то, что разработчики распространили его действие на все три ветви власти. Авторами проекта федерального закона являлись сотрудники института США и Канады, а также Московского Государственного Университета Владимир Клименко, Николай Сахаров, Николай Зяблюк, Виктор Даниленко, Вячеслав Маклаков, Марина Штатина, консультант Государственной Думы Мария Иванян и депутат Государственной Думы Владимир Лепехин (руководитель рабочий группы).

6 июня 1994 года. Вопрос о подготовке проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» был заслушан в Совете Государственной Думы.

17 января 1995 года. В российском Фонде развития парламентаризма состоялся «круглый стол», посвященный обсуждению проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». В «круглом столе» приняли участие эксперты указанного Фонда, представители Института государства и права Российской Академии Наук, Экспертного института Российского союза промышленников и предпринимателей, Института США и Канады Российской Академии Наук, Института мировой экономики и международных отношений Российской Академии Наук, Фонда «Реформа», Центра волонтеров, Американской ассоциации юристов, сотрудники Аппарата Государственной Думы, Министерства юстиции и других организаций.

При обсуждении проекта федерального закона участниками «круглого стола» были внесены предложения по совершенствованию концепции данного проекта федерального закона. В частности, подверглись критике статьи проекта федерального закона, где допускалась возможность толкования положений данного проекта федерального закона таким образом, что лоббистская деятельность может осуществляться в судебных органах[3].

 26 января 1995 года. Повторное внесение проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» на совет Государственной Думы. Совет Государственной Думы принимает решение направить проект федерального закона Президенту Российской Федерации, в комитеты, комиссии Государственной Думы, депутатские объединения в Государственной Думе, Правительство Российской Федерации для подготовки замечаний и предложений.

 30 января 1995 года. Состоялся «круглый стол» в Торгово-Промышленной Палате России посвященный обсуждению проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».

  6 февраля 1995 года. Совет Государственной Думы принимает решение о проведении 7 марта 1995 года парламентских слушаний на тему «Проблемы правового регулирования лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».

11 февраля 1995 года. В Президент-отеле прошла научно-практическая конференция «Лоббизм в России и проблемы его законодательного регулирования», организованная Государственной Думой (совместно с Фондом развития парламентаризма) с участием руководителя Администрации Президента Российской Федерации Сергея Филатова, министра экономики Евгения Ясина, заместителей председателя палат Федерального собрания Валерьяна Викторова и Михаила Митюкова, представителя Президента Российской Федерации в Федеральном собрании Алексея Яковлева, первого заместителя руководителя аппарата Правительства Российской Федерации Андрея Себенцова, руководителей аналитических центров Администрации Президента Российской Федерации, Правительства и Федерального собрания России, председателей комитетов Государственной Думы, депутатов, руководителей объединений предпринимателей (Аркадий Вольский, Иван Кивелиди, Сергей Егоров и др.), лидеров партий, общественных движений и пр.

В центре внимания конференции оказалось несовершенство технологии принятия государственных решений, особенно так называемых «закрытых», известных ограниченному кругу лиц. Практически всеми участниками конференции отмечалось, что, хотя политические и экономические элиты в России еще не сложились, процесс их оформления идет полным ходом. Политические партии, нуждаясь в поддержке, охотно идут на сотрудничество с крупным бизнесом. Было выявлено и то, что лоббистскому давлению подвергается наряду с законодательной властью, и исполнительная власть. Среди методов этого давления возможны прямые денежные вознаграждения, ценные подарки и др.

 Одна из самых ярких речей на конференции принадлежала тогдашнему министру экономики Евгению Ясину, который жаловался на отсутствие каких-либо правовых норм, регламентирующих лоббистскую деятельность. По его словам, его ведомство постоянно находится под жестким прессингом всевозможных лоббистов, заинтересованных в получении инвестиций, дотаций и пр.

7 марта 1995 года. В Государственной Думе состоялись Парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти».

20 марта 1995 года. Совет Думы принимает решение о проведении парламентских слушаний по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» 19 апреля 1995 года.

17 апреля 1995 года. Совет Государственной Думы принял решение о переносе парламентских слушаний по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» с 19 апреля 1995 года на июнь 1995 года.

11 мая 1995 года. Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» был представлен участникам Межпарламентской ассамблеи СНГ по просьбе парламентариев ряда государств.

28 июня 1995 года. Состоялись первые общественные слушания проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти».

16 июля 1995 года. Совет Государственной Думы рекомендовал рассмотреть проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» в первом чтении.

Ноябрь 1995 года. Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» вносится на обсуждение депутатов (едва набралось 226 человек, необходимых для кворума, хотя в зале было меньше 200 человек) в первом чтении. Разумеется, в такой ситуации шансы принятия проекта федерального закона, тем более такого неоднозначного, нового и сложного, были минимальными. Результаты голосования были следующими: «за» — 117 голосов, «против» — 8 голосов, воздержались — 5 депутатов, не участвовали в голосовании или отсутствовали в зале после регистрации — 96 (!) депутатов. Последняя цифра — фактически тоже голоса тех, кто по тем или иным причинам «провалил» проект федерального закона. Поддержали его фракции ПРЕС, АПР, КПРФ. Не поддержали законопроект представители ЛДПР. Такой результат вполне понятен: проблема законодательного регулирования лоббизма слишком нова, чтобы у парламентского большинства сложилось однозначное отношение к ней.

 Государственная Дума второго созыва (1995-1999 года)

В Государственной Думе второго созыва в отношении проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» были осуществлены все те же парламентские процедуры, что и в предыдущей: законопроект был внесен в совет Государственной Думы.

Существенным отличаем, стало появление альтернативной рабочей группы, близкой к представителям крупного бизнеса и Администрации Президента, которая разработала свой проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», взяв за основу законопроект рабочей группы Владимира Лепехина. Существенным отличием альтернативного законопроекта было его явно заказной характер. Самым заметным изменением были правила регистрации лоббистов, которые теперь должны были регистрироваться в специальном органе, создаваемым Администрацией Президента. После давления из департамента внутренней политики Администрации Президента было принято решение о совместной работе двух групп. В итоге проект федерального закона стал сильно отличаться от того законопроекта, который вносился в Государственную Думу первого созыва, благодаря непосредственному участию инициативной группы Администрации Президента. 

Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» был включен в план законопроектных работ и принят к разработке комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций.

Ноябрь 1996 года. Повторное утверждение концепции проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».

17 декабря 1996 года. В Государственной Думе состоялись парламентские слушания по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти»[4]. На парламентских слушаниях выступал руководитель внутренней службы Администрации Президента Андрей Логинов, туда же были приглашены все инициаторы проектов федерального закона. 

18 апреля 1997 года. В Торгово-Промышленной палате состоялся круглый стол по вопросам лоббизма, одним из ведущих которого был руководитель рабочей группы по разработке проекта федерального закона Владимир Лепехин. Среди его участников отсутствовали представители крупного бизнеса, что было весьма показательно. Участники ограничились констатацией факта, что вопросам лоббизма уделяется недостаточное внимание со стороны государственных структур, и довели свое мнение до Президента РФ в виде обращения.

19 мая 1997 года. В Московской высшей школе социальных и экономических наук (МВШСЭН) состоялся круглый стол на тему: «Механизм регулирования лоббистской деятельности в современной России». С докладом выступили разработчики проекта федерального закона Владимир Лепехин и Алексей Автономов.

Май 1997 года. Совет Государственной Думы принял решение направить проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» в комитеты, комиссии Государственной Думы, депутатские объединения в Государственной Думе, Правительство Российской Федерации для подготовки замечаний и предложений.

3 июля 1997 года. Совет Государственной Думы рекомендовал повторно рассмотреть проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» в первом чтении.

Март 1998 года. Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций принял решение: просить Совет Думы включить рассмотрение проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» в повестку дня пленарного заседания.

23 ноября 1998 года – 24 ноября 1998 года. В соответствии с Программой международных связей Государственной Думы на 1998 год, в Государственной Думе прошел российско-германский семинар на тему «Проблемы лоббизма и его законодательное регулирование».

 Государственная Дума третьего созыва (1999-2003 года)

В Государственной Думе третьего созыва в отношении проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» были осуществлены все необходимые парламентские процедуры для его внесения. В итоге проект федерального закона был направлен для официального заключения в Правительство. Но официальное заключение получить так и не удалось. Дважды инициаторы проекта федерального закона получали из Правительства неформальный отзыв. Первый раз за подписью Ильи Клебанова, второй раз (после того как в Правительство с просьбой предоставить официальное заключение обратилась группа депутатов) – от Валентины Матвиенко. Содержания отзывов не изменилось: «считаем принятие закона о лоббизме преждевременным и нецелесообразным».

После негативного отзыва из Правительства и фактически полного игнорирования требований депутатов комитета о предоставлении официального отзыва, рабочей группой было принято решение изменить название проекта федерального закона, сделать его более мягким: «О правовых основах регулирования лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Делалось это, чтобы не вызывать особого раздражение у противодействующих групп давления и чиновников в Правительстве. Изменив название, сам текст менять не стали. Далее по процедуре было сделано следующее: старый проект федерального закона, который еще вносился в Государственную Думу первого созыва, был снят с рассмотрения; было изменено название; тот же самый проект федерального закона был внесен еще раз.

4 марта 2000 года. В «Экспоцентре» на Красной Пресне состоялась конференция «Лоббизм в России: 10 лет теории и практики», организованная «Ассоциацией российских лоббистов» (генеральный директор Константин Токарев). В Конференции приняли участие директор правового отдела Фонда развития парламентаризма Алексей Автономов, председатель думского Комитета по экономической политике и предпринимательству Сергей Глазьев, директор Института проблем глобализации Михаил Делягин, руководитель аппарата комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций Владимир Кульчицкий, президент круглого стола бизнеса России Петр Мостовой, исполнительный директор Ассоциации Российских Банков Александр Загрядский.

13 апреля 2000 года. В гостинице «Редиссон-Славянская» состоялась конференция «Формы и методы цивилизованного лоббизма в промышленности». Организатор конференции – Национальный Инвестиционный Совет (НИС). Цель – обсуждение вопросов, связанных с проблемами взаимоотношений бизнеса, правительственных и государственных структур, разработкой и соблюдением норм этих взаимоотношений, выбором стратегии взаимоотношений бизнеса и власти, соблюдением международных норм и принципов.

С докладом выступили Е.Г.Ясин – директор экспертного института, академик РАН Михайлов В.Н. – директор института стратегической стабильности, В.О.Чкуасели – директор Института прокризисных исследований, академик РАН Некипелов А.Д. – председатель Совета директоров НПО «Экономика», директор института Международных экономических и политических исследований РАН.

Другие участники конференции: президент, председатель правления Национального Инвестиционного Совета Лебедев А.Е., член Парламента Великобритании, представитель Либерально-Демократической партии Пол Китч, депутат Государственной Думы, президент Фонда развития федерализма Рыжков В.А., генеральный директор Legem Perferre Consulting Моторина Н., заместитель начальника Правового управления Государственной Думы Любимов А.П., основатель и директор UK Defence Forum и член комитета Северной Оборонной Инициативы Робин Ашби, директор Shandwick Public Affairs Алан Батлер, глава представительства FATA Group д-р Микеле Тринча, заместитель председателя депутатской группы «Регионы России» Пискунов А.А.

27 июня – 27 августа 2002 года. Торгово-Промышленная Палата России организовала интернет-форум на тему «Цивилизованный лоббизм в России: миф или реальность. Как регулировать лоббистскую деятельность?» Интерес к форуму проявили свыше полутора тысяч человек.

27 мая 2003 года. Международный Клуб Pr-Управляющих «Prофессионал» и ООО «Филипп Моррис Сэйлз энд маркетинг» организовали научно-практическую конференцию «Проблемы взаимодействия государства и бизнеса» (перспективы развития лоббистской деятельности в России), которая прошла в гостинице Sheraton Palace в Москве. В конференции приняли участия: Косопкин А.С. (начальник Главного управления внутренней политики Администрации Президента), Лозбинев В. В. (заместитель начальника Главного управления внутренней политики Администрации Президента), Хакамада И. М. (сопредседатель СПС), Литовченко С. В. (исполнительный директор Ассоциации российских менеджеров), Борисов А. И. (генеральный директор Московской Международной Бизнес Ассоциации), Засурский Я. Н. (декан факультета журналистики МГУ) и др.

 25 ноября 2003 года. Фракция Союз Правых Сил (СПС) вносит в Государственную Думу проект федерального закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Авторы законопроекты: Борис Надеждин, Борис Немцов, Ирина Хакамада. Основные положения нового проекта федерального закона, регулирующего лоббистскую деятельность следующие: первое, должны быть созданы специальные организации, официально заявляющие о своих лоббистских интересах (типа РСПП), второе, принципиальным является создание в стране института, который был бы некоторым посредником между бизнесом и партиями, третье, потребуется внесения изменений в закон о статусе депутата. Депутат, лоббируя в Думе тот или иной законопроект, будет обязан открыто заявить, с чьего голоса он поет о снижении, например, НДС.

25 ноября 2003 года. Состоялся семинар «Лоббизм против криминала», организованный аналитическим управлением Совета Федерации Российской Федерации и Международным университетом в Москве. Основные участники семинара: А. Берлин (первый проректор Международного университета), П. Медведев (заместитель председателя Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам), П. Меркулов (член Комитета Совета Федерации по социальной политике), А. Данилов-Данильян (начальник экономического управления Администрации Президента), М. Делягин (научный руководитель Института проблем глобализации), А. Корабельщков (генеральный директор группы «Военно-страховой компании»).

 Государственная Дума четвертого созыва (2003- 2007 года)

19 апреля 2004 года. Совет Государственной Думы рассмотрел законопроекта «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», подготовленного депутатами Государственной Думы Зоркальцевым В.И., Махачевым Г.Н., Чуевым А.В. и представленного ответственным комитетом. Результат рассмотрения: снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы.

17 сентября 2004 года. В Мариотт Гранд отеле в Москве газетой The Moscow Times был организован форум 4pR: Government, Investors, Media and Leadership RELATIONS. Среди выступавших по вопросу эффективного взаимодействия бизнеса и власти были: научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин («Легитимный лоббизм: право на существование в России»), директор по информационной политике Илим Палп Святослав Бычков («Участие бизнеса в создании законодательных инициатив»), заместитель директора МОО «Ассоциация менеджеров» Борис Иванов («Как создать конструктивный диалог бизнеса и власти»), представитель компании Кэссиди Doug Purvance и заместитель начальника отдела правового управления Государственной Думы Алексей Любимов («Тонкости лоббизма для достижения целей компании»). 

В октябре 2005 года руководитель фракции «Единая Россия» в Мосгордуме Андрей Метельский. "Можно сказать, что принятие закона "О лоббизме" является основной нашей целью. То, что сейчас происходит в сфере отношений бизнеса и власти, не может не настораживать", - отметил А.Метельский.

В апреле 2006 года на заседании Исполнительного совета РАСО было принято решение о создании Комитета по GR (связям с органами государственной власти). Сопредседателями комитета утверждены председатель совета директоров Группы компаний «Никколо М» Игорь Минтусов и президент холдинга « New Image -МИПЭ (Международный институт политической экспертизы)» Евгений Минченко. Деятельность Комитета состоит из ежемесячных заседаний по темам GR и лоббирования. Мероприятия носят открытый характер, и на них приглашаются не только члены РАСО, но и все заинтересованные в развитии GR-индустрии в России специалисты, а также представители СМИ. 

 



[1] Основано на материалах исследования по заказу фонда Либеральная миссия, в котором автор принимал участие и итогом которого стала книга Любимов А.П., История лоббизма в России, Либеральная миссия, Москва 2005, а также П.А. Толстых, Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации Канон+, РООИ Реабилитация, 2006; Интервью П.А. Толстых с В.А. Лепехиным 9 января 2003 года (опубликовано не было); Интервью с А.П. Ковалем: П.А. Толстых, Лоббизм: профессиональный опыт // Капитал и Право №7, февраль 2005.

[2] Перегудов С.П., Лапина Н.Ю. Семененко И.С. Группы интересов и Российское государство. М.: Эдиториал УРСС. – 1999.

[3] Автономов А.С. Круглый стол по обсуждению законопроекта «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти», М.: Фонд развития парламентаризма в России. 1995 – 12 с. 

[4] Проблемы правового регулирования лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти // Думский вестник. М.: Издание Государственной Думы. 1995 - №5(10). – с.20-24.



Время генерации страницы: 0.040215969085693