Lobbying.Ru Лоббизм за рубежомСША, Канада, ВеликобританияЛоббизм в США (рус)Финансирование федеральных избирательных кампаний в США

Финансирование федеральных избирательных кампаний в США

Как известно, федеральные выборы в Соединенных Штатах Америки проходят раз в два года. В конце каждого второго года переизбирается весь состав палаты представителей сенаторов американского конгресса, а в конце каждого четвертого - одновременно избирается и президент страны. Однако, хотя собственно избирательные кампании официально начинаются в год выборов, электоральный процесс на самом деле фактически никогда не прерывается. Он идет постоянно и, к тому же, в весьма напряженном режиме. Главная причина, обеспечивающая его непрерывность, кроется в специфике финансирования избирательных кампаний. По-разному воздействует она на кандидатов в конгрессмены и претендентов на кресло в Белом доме, но и тем и другим одинаково не дает покоя, заставляя без устали думать о содержимом предвыборных кошельков.

В США полностью отсутствует государственное финансирование выборов в конгресс - господствующую роль здесь играют частные источники. Это во-первых. Во-вторых, год от года растет стоимость избирательных кампаний. В-третьих, действующее законодательство ограничивает размеры частных взносов в предвыборные фонды кандидатов и политических партий. Давление этих факторов, действующих в переплетении друг с другом, привело к тому, что после каждых выборов победитель, ставший членом палаты представителей, не успев "остыть" от закончившейся борьбы, сразу же начинает думать о следующей кампании, для которой надо накопить немалые средства. Погоня за частными взносами вышла на уровень профессионального занятия, она длится все два года пребывания в этой палате и тем самым представляет собой конкретное воплощение не¬прерывности электорального процесса. В принципе, то же самое можно сказать о сенаторах. Правда, до поры до времени они пребывали на сей счет в куда более привилегированном положении. Срок службы в сенате - шесть лет, и по крайней мере первые три-четыре года можно было не заниматься вплотную финансовыми проблемами очередного переизбрания. Однако факты последних лет свидетельствуют о том, что в силу той же стремительно растущей дороговизны выборов и сенаторы начинают собирать взносы вскоре после вступления в должность - тем более, что их расходы на ведение своих кампаний многократно превышают расходы членов пал
представителей.   
                                                 
Что касается президентских выборов, то проблема их денежного обеспечения выглядит несколько иначе. Здесь существует государственное финансирование, но оно обставлено рядом условий, которые нужно выполнить за счет все тех же частных взносов, прежде чем кандидат получит право на государственную дотацию. А до тех пор - гонка за взносами, что хорошо иллюстрирует хотя бы следующий факт,
В декабре 1998 г. вице-президент США А.Гор, претендующий на президентское   кресло,   официально  уведомил   Федеральную  комиссию   по выборам (так требует закон) о создании комитета "Гор - 2000", главное назначение которого - сбор частных пожертвований. Почему столь ранний старт, почти за два года до дня общих выборов? Ответ простой - нужны деньги» и немалые: по меньшей мере 20 млн.долл. для того, чтобы уверенно провести серию первичных выборов, первые из которых состоятся уже в марте 2000 г. Следовательно, весь 1999 г. нужно потратить на сбор средств — в среднем примерно по 60 тыс. долл. каждый день. К этому остается добавить, что и после того, как Гор (или любой другой кандидат) получит государственное финансирование, частные взносы все равно будут участвовать в президентских выборах, но собирать их и расходовать продолжит уже не сам кандидат, а национальный комитет его партии. Таким образом, и в президентском варианте частные взносы обеспечивают непрерывность электорального процесса.

Однако перманентная гонка за пожертвованиями - лишь одна, хоть и существенная, но далеко не самая важная проблема, которой дало «путевку в жизнь» подавляющее господство частных денег на американских выборах. Оно, это господство, всегда порождало и до сих пор с железной закономерностью неустанно порождает другие, куда более серьезные правовые, политические и моральные проблемы. Их постоянное присутствие в электоральном процессе и воздействие на служебное поведение слуг народа, в свою очередь, порождает следствия, дающие некоторым американским авторам основания утверждать, что финансирование избирательных кампаний во¬обще остается нерешенной проблемой американской демократии (а между тем, можно добавить, что решают ее уже без малого сто лет).

Этот краткий пролог представляется уже достаточным для того, чтобы сделать вывод: «нерешенная проблема» (как бы ни относиться к такому утверждению) обладает содержанием, которое, будучи расшифрованным, пополнит наши знания о том, как функционирует американская демократия, и потому имеет основание стать предметом анализа в настоящей работе - тем более что, насколько автору известно, специальное монографическое исследование этой темы в отечественной литературе отсутствует.

Главное внимание уделено наиболее существенным правовым, политическим (в определенной степени - и моральным) аспектам финансирования  выборов. Под таким углом зрения рассмотрены законодательная база Регулирования предвыбоных финансов в ее историческом развитии от
первых актов до ныне действующего основного закона о федеральных избирательных кампаниях (с упором на цели регулировнаия и методы их
достижения), роль решений Верховного суда США в этом регулировнаии, структура источников финансирования, связь между взносами заинтересованных групп и целями их лоббистской деятельности (в особенности - сращения системы комитетов политического действия с системой лоббиз-ма), характер отношений между кандидатами и политическими партиями в процессе сбора и расходования денежных средств, публичные и научные дискуссии вокруг проблем, приобретавших ту или иную степень остроты позиции политических партий и межпартийная борьба по поводу решения тех или иных вопросов, реальная практика функционирования сложившейся системы финансирования выборов и попытки ее реформирования.

Основными источниками для разработки темы являлись тексты законов и законопроектов, решений Верховного суда США, публикации информационно-исследовательской службы "Конгрешнл куотерли", президентские послания конгрессу, в которых затрагивалась проблема финансирования выборов, материалы средств массовой информации и специализированных периодических изданий.

Характерно, что непрерывность электорального процесса, обеспеченная спецификой финансирования, предопределила и непрерывность его, так сказать, литературного обслуживания. Газеты и журналы постоянно публикуют самые разнообразные, сугубо фактологические и аналитические, материалы о том, кто сколько уже собрал взносов, кто сколько кому пожертвовал, какие лоббисты и для кого усердно трудятся в роли сборщиков, какие взносы повлияли на голосование того или иного законодателя по тому или иному вопросу, какие цели преследуют те или иные заинтересованные группы, вкладывая капитал в тех или иных кандидатов, какие политические обеды (завтраки, ужины) либо иные подобные мероприятия, на которых приглашенным гостям предстоит раскошелиться, устраивают комитеты политических партий, какие турне по городам и весям совершает или намерен совершить президент с целью выступить в роли "фандрейзера" (сборщика взносов) для своей партии и т.д., и т.п. Особенно много информационных и аналитических статей, из которых можно было создать солидный архив, посвящено комитетам политического действия, которые по причине их выдающейся роли в финансировании выборов и публичных дискуссий, время от времени разгорающихся вокруг их деятельности, практически не сходят со страниц как массовых, так и специализированных периодических изданий (по этой же причине им в настоящей работе отведена самостоятельная глава). Ну и наконец, само собой разумеется, если в гонке за долларами кто-то применил сомнительные либо противоправные методы их добывания, и намечается или вспыхнул скандал, что случается не так уж редко, - тут уж средства массовой информации стараются вовсю, публикации идут косяком.
Но в Америке много пишут о выборах не только периодические издания, в том числе научные. Непрерывный электоральный процесс, да еще отягощенный проблемами - прекрасная почва, на которой активно произрастает   монографическая   научная   литература.   Из   доступных   работ главным образом использовались специальные сочинения, целиком посвященные финансированию выборов, а также те труды  (как  правило, посвященные двухпартийной системе, конгрессу, электоральной проблема¬тике в целом, либо другим темам, так или иначе связанным с выборами), в которых вопросам финансирования уделено внимание, достаточное для того, чтобы  они представляли для  автора  определенный интерес.  Эта литература потому и обильная, что в электоральном процессе есть проблемы, требующие обсуждения, и многие авторы не только их обсуждают, но и предлагают свои варианты решений.

Наконец, было бы несправедливо умолчать о специфической литературе, которую можно назвать расследовательской, в определенном смысле продолжающей "макрейкерскую" традицию. Предварительное представление о направленности сочинений, написанных в духе этой традиции, дают уже их достаточно характерные для подобной литературы "подсказывающие" названия типа "Самый лучший конгресс, который можно купить за деньги" или "Честное взяточничество: большие деньги и американский политический процесс".

Надо сказать, не только отдельные авторы самостоятельно творят такие сочинения. Существуют общественные бесприбыльные организации специализирующиеся на постоянном отслеживании роли больших денег в американской политике. Они неутомимо собирают сведения о взносах в избирательные кампании, анализируют их, выявляют связь между ними и позициями законодателей или президента по вопросам, интересующим "авторов" взносов. Цель таких изысканий - показать, что  крупные пожертвования небескорыстны, что они "покупают голоса" слуг народа в ущерб общественным интересам. Работают в этих организациях люди, которых впору называть идеалистами (кое-кто в Америке так их и называет), поскольку они считают, что их труды помогут очистить политику от "грязного" влияния больших денег, а избиратель, познакомившись с результатами этих трудов и увидев, какие доноры стоят за данным кандидатом, хорошенько подумает, прежде чем отдать ему свой голос. На обложке кни¬ги, подготовленной одной из таких организаций - Центром за честность в политике - перед названием "Покупка президента" напечатан призыв: "Прежде чем голосовать, узнайте об услугах, оказываемых кандидатами богатым корпорациям и лицам, которые их поддерживают". Этот же Центр выпустил книгу "Покупка конгресса: как особые интересы завладели вашим правом на жизнь, свободу и поиски счастья".

Слишком ли сгущены краски в таких сочинениях - судить самим американцам, но обычно они хорошо документированы. Однако нетрудно предположить возможную реакцию иного российского читателя, ослепленного  успехами  американской экономики  и господством американских товаров в московских магазинах. Ознакомившись с каким-либо из этих сочинений, он скорее всего отпарировал бы ныне популярным у нас афоризмом: "нам бы их проблемы". Дело, однако, в том, что "те проблемы" (те, о которых идет речь в сочинениях) - уже наши проблемы, только работают они в "нецивилизованном" режиме. Если б нашелся автор, которому каким-то расчудесным образом удалось бы собрать, проанализировать и обнародовать всю фактуру, касающуюся роли больших денег в российской политике, в том числе в избирательных кампаниях, то на фоне его произведения американские двойники наверное выглядели бы бледной тенью.

Глава первая
От бочки рома до Уотергейта
(краткий очерк истории)
Далекий 1757 год. Соединенных Штатов Америки еще нет на карте мира. На их месте британские владения, одно из которых - Вирджиния. Баллотируясь в законодательное собрание этой колонии, будущий первый президент США Джордж Вашингтон в день выборов выставил избирателям 28 галлонов рома, 50 галлонов пунша, 34 галлона вина, 46 галлонов пива и 2 галлона королевского сидра. "Даже в те дни это считалось большими расходами на ведение кампании, поскольку при наличии в его округе всего лишь 391 избирателя, в среднем на человека пришлось более чем по полторы кварты". Можно согласиться, расходы и в самом деле недурственные. Но, надо полагать, весьма стимулировавшие сильную половину рода человеческого исполнить свой, выражаясь современным языком, гражданский долг. Без малого два литра на брата -   как не проголосовать за столь щедрого кандидата.

Этот колоритный исторический факт - не из числа уникальных. В колониях было немного выборных должностей, и обычно они заполнялись кандидатами, которые предварительно отбирались на закрытых совещаниях местной аристократии, затем без особых проблем утверждались открытым голосованием на собраниях жителей населенного пункта. Такая процедура почти не требовала расходов. Деньги становились фактором, когда вокруг какой-либо должности возникала конкурентная борьба. В этом случае накануне и в день выборов в борьбу "включались" спиртные напитки как самое действенное средство завоевания голосов. А поскольку при относительно небольшом числе избирателей в округе кандидаты обычно знали большинство из них, то предложение пропустить стаканчик перед голосованием считалось скорее дружеским жестом, нежели подкупом. Силу этой системы "финансирования" выборов и ее коварный характер испытал на себе двадцать лет спустя будущий четвертый президент США Джеймс Мэдисон. Полагая, что "коррумпирующее влияниеспиртных напитков и других угощений... несовместимо с чистотой морали и республиканскими
принципами», он не счел возможным последовать примеру Вашингтона. "дружеский жест» не сделал, раскошеливаться не стал и поплатился - не был переизбран в Палату делегатов той же Вирджинии. Ее жителей, как пришлось признать Мэдисону,  не соблазнял"более целомудренный метод
ведения выборов», они считали, что лидеры долны быть щедрыми джентльменами, Видимо, поэтому комитет, расследовавший причины его поражения, отказался толковать стимулирование избирателей горячитель-ными напитками как взятку или акт коррупции.                           

1. Первые акты. Закон о коррупции и другое
После образования США бочка рома уже не могла служить надежным средством привлечения рядовых избирателей. Чем масштабнее становились избирательные кампании, чем больше политическая деятельность приобретала характер профессиональных занятий, чем активнее на выборные должности стремились или выдвигались люди, не всегда достаточно богатые для того, чтобы покрыть расходы из собственного кармана, тем больше проблема финансирования выборов складывалась и до поры до времени существовала главным образом как проблема источников финансирования. Деньги нужно было искать, добывать, собирать.
В целом можно говорить о двух основных источниках, сосуществовавших на протяжении большей части XIX века. Первый их них был изобретен политическими партиями, вместе с которыми на политическую сцену вышла система политического патронажа. Победившая на выборах партия раздавала своим сторонникам должности в государственном аппарате, за что потом снимала с них и других служащих дань в виде взносов в свои фонды на ведение политических кампаний. Поскольку эта система не только подвергалась сильной критике, вызывала особенно резкие межпартийные распри, но и подтачивала устойчивость государственной службы - она явилась поводом для первых законодательных решений, так или иначе затронувших проблему финансирования выборов. В 1867 г. в закон об ассигнованиях на военно-морское строительство была включена статья, запретившая должностным лицам федерального правительства требовать от рабочих и служащих военно-морских верфей взносы на политические цели. А принятый в  1883 г. Закон о реформе государственной службы (закон Пендлтона) распространил этот запрет на всех федеральных служащих.

Однако эти акты, строго говоря, еще не были законами о финансировании выборов. Принятые по другим поводам, они всего лишь   попутно ликвидировали первый источник предвыборных средств, ничего не сказав о втором, каковым являлись тугие кошельки состоятельных людей - богатых  торговцев, землевладельцев, промышленников, финансистов и т.д. Уже в 40-50-е годы XIX века стоимость избирательных кампаний стала постепенно возрастать, что вынуждало многих претендентов на выборные должности все чаще обращаться к богачам за финансовой помощью. Эти обращения не оставались без ответа. Американское государство со дня своего появления не ограничивалось ролью "ночного сторожа". Многие его решения по таким вопросам, как налоги, торговля, тарифы, прямо или косвенно влияли на дела предпринимателей, которые, соответственно, прекрасно понимали, что в их интересах воздействовать на органы государственной власти, а звонкая монета в предвыборные фонды кандидатов - один из эффективных способов такого воздействия. Именно в этот период американ¬ской истории начали складываться прочные узы между экономическими и политическими интересами - узы, которые с тех пор никогда не ослабевали.

Особенно резко стоимость выборов стала расти после окончания гражданской войны. И по мере этого роста деньги богатых бизнесменов пропорционально усиливали свою роль в финансировании избирательных кампаний. После принятия закона Пендлтона, особенно к концу XIX века, большой бизнес стал главным поставщиком "материнского молока политики". И чем охотнее раскошеливались корпорации, предоставляя (как правило, тайно) щедрые суммы кандидатам на выборные должности, тем больше проникала коррупция в электоральный и законотворческий процессы. Говоря словами журнала "Тайм", бароны-разбойники скупали конгрессменов как грошовые акции3. Еще ярче выразился американский исследователь этого вопроса: "Никогда американский политический процесс не был столь коррумпирован. Никакая   должность   не казалась слишком высокой для того, чтобы   ее невозможно было купить, никакой человек - столь безупречным, чтобы не соблазнить его взяткой, никакой принцип - столь священным, чтобы его не растоптать, никакой закон - настолько фундаментальным, чтобы его не нарушить". Словом, к началу XX века проблема засилья и разлагающего влияния крупных частных и корпоративных взносов окончательно созрела (если не перезрела) для того, чтобы в конгрессе развернулось с перерывами длящееся до сих пор законодательное сражение за "честное" финансирование избирательных кампаний.

Следует прежде подчеркнуть такой принципиально показательный факт. Сражение началось не потому, что были выдвинуты какие-то позитивные предложения по собственному содержанию вопроса, коль скоро он назрел, т.е. как именно следует финансировать выборы (определение источников, методов финансирования и т.п.), а в связи с засильем коррупции. Главный закон, действовавший вплоть до начала 1970-х годов, на русский язык можно перевести как Федеральный закон о коррупции и как Федеральный закон о взяточничестве (Federal Corrupt Practices Act), и если не знать его содержание, то по названию невозможно догадаться, что речь в нем идет об избирательных кампаниях. Изначально сложившаяся и потому занявшая ведущую роль ориентация на фактор коррупции в решении проблем финансирования выборов оказала и продолжает оказывать сильное влияние на характер американского законодательства о регулировании данного сектора политической деятельности Посему неудивительно, что при такой ориентации наиболее существенные результаты в сражении за "честное   финансирование избирательных кампаний достигались тогда, когда в силу вскрывшихся обстоятельств оно шло по модели -«скандал-закон".

Впервые эта модель сработала после того, как в прессе прошла волна разоблачительных материалов о тайном финансировании несколькими корпорациями президентской избирательной кампании Т.Рузвельта в 1904 г Конгресс провел слушания, и в 1907 г. принял закон Тилмана, запретивший банкам и корпорациям использовать собственные средства на прямые взно¬сы в федеральные избирательные кампании. С этого акта, собственно, и началась длинная история федерального законодательства США о финан¬сировании выборов - история, одна из главных особенностей которой в том, что это череда попыток если не нейтрализовать, то хотя бы ограничить влияние больших денег на выборы и, соответственно, на последующую деятельность членов конгресса и президента.
Вскоре за первым актом последовали еще два. Одобренный в 1910 г. закон под длинным названием "Закон об обеспечении гласности взносов, производимых с целью воздействовать на выборы членов палаты представителей" установил отчетность для кандидатов в эту палату. От них требовалось указывать фамилии и адреса доноров, пожертвовавших 100 и более долларов, расходы в сумме более 10 долл., общие суммы полученных средств и произведенных расходов. В следующем году новый закон распространил эти требования на кандидатов в сенат. Кроме того, в нем появилась норма, которая затем перекочевала в Федеральный закон о коррупции, про¬существовала вплоть до начала 70-х годов, вызвала много ожесточенных споров между ее сторонниками и противниками и в конечном счете стала поводом для принципиального решения Верховного суда США, которое во многом определило существующую ныне систему финансирования выборов (о нем речь пойдет в своем месте). Суть этой нормы в том, что закон установил ограничения на расходы кандидатов: избиравшийся в палату пред¬ставителей мог истратить на свою кампанию не более 5 тыс. долл., в сенат - до 10 тыс. долл.

После этого вокруг проблемы "честного" финансирования установи¬лось относительное затишье, царившее до 1925 г. Скорее всего, длилось бы оно и дольше, но в том году события опять сформировали ситуацию, реализовавшуюся в модели "скандал-закон". Расследуя сигналы о нарушении администрацией президента У.Гардинга условии сдачи в аренду нефтяных резерво-военно-морского флота частным операторам  конгресс обнаружил, что ответственный чиновник компании, пожелавшей получить один из таких резервов, не только осчастливил взяткой должностное лицо, которое занималось сдачей в аренду, но и пожертвовал республиканской партии кругленькую сумму для погашения долга, оставшегося от избирательной  кампании 1920 г. По итогам расследования конгресс предпринял первую и вплоть до начала 70-х годов единственную попытку разработать более или менее всесторонний статут о финансировании избирательных кампаний. В результате, в том же 1925 г. появился на свет уже упомянутый выше Федеральный закон о коррупции, который привел в систему принятые ранее (вышеназванные) акты, объединив их основные положения, закрыл обнаружившиеся в них к тому времени некоторые лазейки (но, как будет видно далее, сам оказался насыщенным ими).
Концепция закона заключалась в том, что регулирование объема расходов на избирательные кампаний и периодическая отчетность кандидатов о полученных взносах и произведенных расходах до начала выборов преградят путь в политику "грязным" деньгам. Сформулированные для достижения столь благородней цели основные положения закона сводились к следующим.

Прежде всего нужно сказать о политическом комитете, занявшем с тех пор прочное место в федеральном законодательстве о выборах. Таковым, согласно данному в законе определению, считались любой комитет, ассоциация или организация, получающие взносы или производящие расходы с целью оказать влияние на выборы кандидатов в конгресс или выборщиков президента и вице-президента либо в двух или более штатах (далее: междуштатный комитет), либо безотносительно к числу штатов (т.е. даже в одном-единственном штате), если этот комитет, ассоциация или организация (исключая надлежащим образом созданный местный или штатный комитет политической партии) являлись соответственно подразделениями национальных комитетов, ассоциаций или организаций5. Каждый такой политический комитет имел право собрать в виде взносов или израсходовать не более 3 млн. долл. в год и обязан был направлять клерку палаты представителей квартальные отчеты о своей деятельности с перечислением всех лиц, пожертвовавших ему 100 или более долларов, и каждому из которых было выплачено по статье "расходы" не менее 10 долл.
Физическое лицо могло дать политическому комитету или кандидату до 5 тыс. долл. в год. Кроме того, каждое физическое и юридическое лицо, если оно производило расходы (иные, нежели взносы политическому комитету) в сумме не менее 50 долл. в течение календарного года с целью влиять на выборы кандидатов в двух или более штатах, было обязано направлять клерку палаты представителей подробный отчет о таких расходах.
Кандидат в палату представителей имел право истратить на свою избирательную кампанию не более 2500 долл., кандидат в сенат - до 10 тыс. долл. Эти суммы могли быть увеличены вплоть до соответственно 5 и 25 тыс- долл. на основе специального подсчета голосов избирателей, принявших участие в предыдущих выборах. Не более чем за 15 дней, но не менее чем за 10 дней до начала выборов и в течение 30 дней после их окончания кандидат в конгресс обязан был предоставить подробнейший отчет о полученных взносах и произведенных расходах, указывая при этом сумму
любого взноса и расхода, полученного или произведенного им самим либо
любым другим лицом в его пользу "с его ведома и согласия". Клерку палаты представителей и секретарю сената вменялось хранить все требуемые
законом отчеты два года. Эти документы считались открытыми для публичной проверки. За нарушение любого из перечисленных положений закона предусматривалось наказание в виде штрафа до 1 тыс. долл. или тюремного заключения на срок не более одного года либо штрафа и заключения одновременно.   

Таковы основные положения рассматриваемого закона, касавшиеся
собственно финансирования выборов. Кроме того, были в нем три статьи,
которые непосредственно оправдывали его название как закона о коррупции в избирательном процессе. Согласно одной из этих статей, лицо, которое производит расходы с целью вынудить избирателя участвовать или не участвовать в выборах либо голосовать "за" или "против" какого-либо кандидата, подвергается штрафу до 1 тыс. долл. или тюремному заключению на срок не более одного года либо штрафу и заключению одновременно. За умышленное нарушение данной статьи - штраф до 10 тыс. долл. или тюремное заключение на срок до двух лет либо штраф и заключение одно¬временно. Вторая статья предусматривает такие же наказания кандидату в конгресс, который в обмен на поддержку обещает кому-либо назначение или содействие назначению на должность в государственном или частном секторе. Наконец, третья статья гласит, что кандидат в конгресс, член конгресса или чиновник правительственного ведомства, который прямо или косвенно собирает от таких же лиц взносы на любые политические цели, подвергается штрафу до 5 тыс. долл. или тюремному заключению на срок до трех лет либо штрафу и заключению одновременно. В 1948 г. эти статьи были изъяты из Федерального закона о коррупции, перекодифицированы и внесены в титул 18 ("Преступления и уголовный процесс") кодифицированного Свода законов США .
Из других статутов, имеющих отношение к финансированию избирательных кампаний, нужно отметить еще следующие. В 1939 г. был принят Закон о предотвращении вредной политической деятельности, общеизвестный по имени его автора как закон Хэтча. Он запретил федеральным служащим активное участие в политической деятельности, а в следующем году его дополнили двумя поправками, установившими лимиты на взносы и рас¬ходы: в течение календарного года физическое лицо могло пожертвовать любому комитету или кандидату до 5 тыс. долл., а любой комитет мог по¬лучать взносы в общей сумме не более 3 млн долл. или производить расходы в таком же объеме. И в том же 1940 г. был принят закон, запретивший подрядчикам федерального правительства прямо или косвенно делать взносы политическим партиям, любым политическим комитетам и кандидатам на федеральные выборные должности, равно как и любым другим лицам на любые политические цели. Наконец, в 1943 г. закон "О разрешении трудовых споров в военное время" (закон Смита-Коннэлли) распространил положения закона Тилмана на профсоюзы, т.е. запретил им финансировать из собственной казны избирательные кампании кандидатов в конгресс и на должность президента. Правда, этот запрет автоматически терял силу через полгода после окончания войны, но принятый в 1947 г. Закон о регулировании трудовых отношений (закон Тафта-Хартли) сделал его постоянным.

2. Попытки реформ: цели и результаты

Между тем, к моменту принятия закона Тафта-Хартли практика функционирования Федерального закона о коррупции и других перечисленных выше актов уже накопила столько свидетельств их неэффективности, нарушения их требований, что все очевиднее становилась необходимость как-то реформировать сложившуюся систему финансирования выборов. И вплоть до начала 70-х годов, в течение более двадцати лет, предпринимались хоть и по видимости активные, но в целом безуспешные усилия решить эту задачу. В 50-е годы в конгресс непрерывно вносились законопроекты, чем-то отличавшиеся друг от друга по конкретному содержанию, но почти в каждом из них имелась и по существу была главной статья об увеличении лимитов на расходы. Два таких законопроекта одобрили сенатские комитеты, но на том все и закончилось.

Не меньшей интенсивностью по части попыток реконструировать си-стему "материнского молока политики" отличалось и следующее десятилетие. В 1960 г. законопроект об увеличении тех же лимитов на расходы одобрил сенат, но никаких действий не предприняла палата представителей. А упомянут он здесь в связи с тем, что в нем впервые были установлены потолки на расходы для кандидатов в президенты и вице-президенты. По существу, именно с этой попытки начинается президентская линия в американском законодательстве о финансировании выборов. Начинается потому, что и Федеральный закон о коррупции, и другие акты по меньшей мере в двух аспектах как бы обходили стороной президентские избирательные кампании: никаких ограничений на расходы самих кандидатов они не устанавливали и никаких отчетов от них не требовали. В рассматриваемом десятилетии развить эту линию активно пытались и сами президенты -Дж.Кеннеди и Л. Джонсон.

В 1961 г, Кеннеди назначил двухпартийную комиссию по проблемам финансирования президентских избирательных кампаний. Среди ее рекомендаций, обнародованных в следующем году, были, в частности: разработать налоговые стимулы для поощрения граждан делать мелкие взносы кандидатам на выборные должности; ликвидировать установленные действующим законодательством лимиты на расходы междуштатных политических комитетов и на взносы физических лиц этим комитетам; вменить в обязанность всем кандидатам в президенты и вице-президенты и политическим комитетам, расходующим 2500 или более долларов в год, отчитываться о всех затратах, произведенных на этапах как первичных, так и общих выборов; создать специальный федеральный орган, который бы занимался проведением в жизнь законодательства о финансировании выборов . Основываясь на рекомендациях комиссии, Кеннеди направил в конгресс семь законопроектов, но лишь один из них дошел до пленарного заседания палаты представителей, и на этом его судьба завершилась.
Еще большую активность с целью вынудить конгресс действовать результативно проявил Л.Джонсон. Дважды, в 1966 и 1967 гг., в посланиях "О положении страны" и в специальных посланиях он настоятельно рекомендовал законодателям провести всеобъемлющую реформу финансирования выборов. В обобщенном виде основные предложения президента сводились к следующим: ужесточить требования отчетности с целью обеспечить полное раскрытие взносов и расходов; наложить "реалистические" ограничения на взносы и ликвидировать "бессмысленные и неэффективные" лимиты на расходы; распространить требования отчетности на все первичные выборы (под действие Федерального закона о коррупции попадали только общие выборы. - Н.3.) с целью расширить базу финансовой поддержки кандидатов разработать налоговые стимулы для поощрения мелких взносов - в том числе разрешить налогоплательщикам в каждом календарном году вычитать из облагаемого налогом дохода вплоть до 100 долл. и направлять их в виде взносов любому кандидату или политическому комитету; создать систему государственного финансирования президентских избирательных кампаний .

Джонсону, как и Кеннеди, не удалось добиться своей цели, хотя некоторые из его предложений рассматривались. Тем не менее, в эти два года имели место события, которые заслуживают быть отмеченными специально, поскольку они хоть и не дали положительного результата, но оставили идейное наследие, воплощенное вскоре в законодательстве 70-х годов.
Джонсон не был первым, кто заговорил о государственном финансировании президентских выборов. Еще Т.Рузвельт - тот самый, путь которому в Белый дом в 1904 г. тайно прокладывали деньги нескольких корпораций, что впоследствии привело к принятию закона Тилмана, - став президентом, тут же превратился в приверженца законодательного регулирования предвыборных финансов. На сей счет он направил конгрессу несколько посланий, в одном из которых предложил радикальное для Америки тех лет решение проблемы, т.е. финансирование выборов президента из государственных средств. По-видимому, это и было первое подобного рода предложение, официально прозвучавшее из уст государственного деятеля. Но ни тогда, ни в течение более чем полувека оно никакого отклика не нашло и не находило. Идея ждала своего часа до середины 60-х годов.
В 1966 г. финансовый комитет сената обсуждал законопроект о налогообложении иностранных инвесторов. Председатель комитета, демократ Р.Лонг добавил к нему поправку, предусматривавшую создание cпециаль¬ного фонда финансирования президентских избирательных кампаний, в ко¬торый каждому налогоплательщику разрешалось направлять один доллар, вычитаемый из суммы его облагаемого налогом дохода. Собранные таким способом средства фонда затем должны были поступать в распоряжение национальных комитетов политических партий для поддержки своих кандидатов на этапе общих выборов.

В интересах дальнейшего изложения необходимо сказать об одном из процедурных ухищрений, которым воспользовался Лонг. Его поправка была из разряда тех, которые давно" не редкость в американском законодательном процессе, но за свою специфическую особенность удостоились в политическом лексиконе прозвища "наездник" (или "налетчик"). Особенность заключается в том что обычно такая поправка вносится в законопроект, к непосредственному содержанию которого не имеет никакого отношения, но который имеет надежные шансы получить одобрение конгресса и на который президент заведомо, по тем или иным причинам, не может или не захочет наложить вето, т.е. под прикрытием этого билля она пройдет наверняка. Проект закона о налогообложении иностранных инвесторов как раз и обеспечивал такое прикрытие.
Действительно, поправка Лонга прошла все необходимые процедуры и под занавес 1966 г. стала законом. Однако ему не суждено было поработать на ниве "материнского молока политики", поскольку в следующем году сам же конгресс, как бы испугавшись содеянного, лишил его силы. Этот шаг назад обусловили впервые открыто заявившие о себе принципиально важные факторы, под воздействием которых впоследствии формировалось содержание нескольких основных положений ныне действующего закона о финансировании выборов, в связи с чем ниже они лишь отмечены, а более подробная их характеристика будет дана в следующей главе.

Поправка Лонга, хоть и продвигалась в целом успешно, но на каждой ступеньке законодательного процесса подвергалась резкой критике. Некоторых членов конгресса не устраивало то, что она предусматривает финансовое обеспечение только этапа общих выборов, оставив за скобками первичные выборы. Республиканцы в принципе выступили против государственного финансирования. Противники президента в рядах его же партии опасались, что средства фонда, сосредоточенные в руках национального комитета демократов, будут под давлением Джонсона использованы для воздействия на национальный съезд этой партии по выдвижению кандидатов в президенты на выборах 1968 г. Еще более существенное и, пожалуй, главное: члены обеих партий боялись, что передача крупных денежных средств в распоряжение партийных организаций трансформирует служившуюся систему финансирования выборов, ориентированную на конкретного кандидата (подчеркнуто нами. - Н.З.). Под давлением этих аргументов, продолжавших будоражить хозяев Капитолия, конгресс по выражению американского исследователя, "запоздало понял" , какая большая власть достанется национальным комитетам политических партий, и это было одним из оснований лишить силы принятый им закон. Невольно напрашивается' попутное замечание: российскому, да и не только российскому, менталитету это основание может показаться в некотором роде удивительным и даже малопонятным. Ведь конгресс в лице демократов и республиканцев по существу выступил против того, чтобы их демократическая и республиканская партии стали слишком сильными.

Поражение не остановило сенатора Лонга. Поддержанный том Джонсоном, он в том же 1967 г. провел через свой комитет билль под названием "Закон о честных выборах". В числе его положений было госу¬дарственное финансирование избирательных кампаний президента и сена¬торов, но, чтобы не вызывать снова призрак возможного усиления партий, билль на сей раз предлагал направлять средства не в распоряжение их на¬циональных комитетов, а непосредственно кандидатам. Кроме того, по¬следним разрешался выбор - либо согласиться на государственное финан¬сирование, либо предпочесть частные источники. Но закон о честных вы¬борах не состоялся - билль не вышел даже на пленарное заседание сената.
Тем не менее, изложенные события все же кое-что дали для будущего. Они озвучили проблему государственного финансирования выборов, по¬знакомили с ней публику и наметили путь, по которому конгресс снова пойдет через несколько лет.
Наконец, можно в заключение еще сказать, что в 1967 г. сенат одобрил законопроект, который распространил отчетные требования Фе-дерального закона о коррупции на все первичные выборы и партийные конвенты по выдвижению кандидатов в президенты, на внутриштатные по¬литические комитеты, а также снял лимиты на расходы политических коми¬тетов. Но до рождения нового закона дело и на сей раз не дошло.

3. "Лазейки, специально приспособленные..."

Таким образом, несмотря на многолетние, но бесплодные усилия ре-формировать подачу "материнского молока политики" в электоральный процесс, США вступили в 70-е годы с тем пакетом основных законов, кото¬рые перечислены выше. Насколько надежно обеспечивали они "честное" финансирование избирательных кампаний, какие проблемы вскрыли или создали, какой опыт внесли в копилку рыночной демократии?
О фактах нарушений, вскрытых при расследовании уотергейтских событий, еще будет упомянуто в следующей главе, и только их одних хва¬тило бы для вывода, что эффективность действия этих законов оказалась очень низкой. Но коль скоро при их наличии такие факты все же имели место, то, следовательно, и сами законы каким-то образом содействовали их появлению. И содействовали, как минимум, по двум причинам.

Во-первых, реальность финансирования избирательных кампаний определялась не столько самими статьями законов, сколько их претворени¬ем в жизнь. А таковое фактически отсутствовало, поскольку в статутах не был предусмотрен надежный механизм их реализации - в частности, не определялись ведомства, которые бы следили за их исполнением. Как заме¬чает один из крупных исследователей проблемы финансирования выборов Ф.Сорауф, отсутствовала и политическая воля превратить эти законы в сколько-нибудь эффективно действующие .

Во-вторых, данный недостаток многократно усугублялся тем, что (и это, конечно, главное) законы были обильно пропитаны "стимулами", про-воцировавшими желание нарушать их или обходить. Закон Тилмана ничего не сказал о добровольных взносах должностных лиц и служащих корпора¬ций, и этот пробел являлся по существу скрытой лазейкой, которую очень легко было вычислить, чем корпорации и занимались, выписывая своим чиновникам щедрые премии, предназначавшиеся для того, чтобы без про¬медления превратиться во взносы в избирательные кампании.

Еще более показателен в этом отношении Федеральный закон о кор-рупции. Сами по себе формулировки его положений выглядели достаточно сильными, но на этом их видимая жесткость заканчивалась. В нем не был прописан не то что жесткий, а хоть сколько-нибудь удовлетворительный механизм его реализации. Напротив, он оказался настолько насыщен ла¬зейками, что многие кандидаты не только вообще не отчитывались, но и умело обходили его. Не предусматривалась публикация и проверка отчетов, не было определено лицо, уполномоченное требовать их представление или уведомлять министерство юстиции о возможном нарушении закона. Отчеты, хоть и считались открытыми для публичной проверки, фактически не были доступны общественности, а через два года после соответствующих выборов вообще изымались из числа подлежащих этой самой проверке. Закон не распространялся на комитеты, оперировавшие в пределах одного штата (если они не являлись подразделениями национальных политических комитетов), что освобождало большинство кандидатов от необходимости предоставлять отчеты. А междуштатные политические комитеты, хотя и обязаны были отчитываться, но имели возможность тайно передавать сред¬ства в не подлежавшие отчетности внутриплатные комитеты. Один из ши¬роко применявшихся способов обойти закон состоял в следующем: создава¬лись десятки комитетов, которые формально соблюдали требования об ограничении расходов, но каждому из них физическое лицо могло пожер¬твовать чуть-чуть менее 100 долл., что-исключало необходимость перечис¬лять фамилии таких лиц в отчетах. Или вариант этого способа: создав несколько подобного рода комитетов, кандидат мог потом в случае необхо¬димости спокойно утверждать, что они хоть и производили расходы в его пользу, но без "его ведома и согласия". "Изобретательность американских политиков в поисках путей обхода этого закона была, по-видимому, без¬граничной" .

Не удивительно в силу сказанного, что за все время существования Федерального закона о коррупции не было ни одного случая преследования
его нарушителей. Позиция министерства юстиции в данном вопросе, обнародованная министром юстиции Г.Браунеллом в 1954 г., заключалась в следующем: "Не начинать расследование возможных нарушений этого закона при отсутствии заявлений со стороны клерка палаты представителей или секретаря сената" . А эти лица, занимающие свои должности по соизволению членов конгресса, понятное дело, никогда не выступали с подобными заявлениями. Имея в виду Федеральный закон о коррупции и закон Хэтча, президент Л. Джонсон в своем послании конгрессу 25 мая 1967 г. констатировал: "Большей лазейки, чем эти законы, нет, они подталкивают к уклонению (от их соблюдения. - Н.З.) и обману" .

Интересно, что по случайному совпадению это послание было направлено в Капитолий ровно сто лет спустя после того, как конгресс, выражаясь словами американского автора, начал свои тщетные упражнения в регулировании финансирования выбо¬ров. Этот автор, Ф.Сорауф, проанализировав функционирование перечис¬ленных законов, пришел к выводу: "Таким образом, по мере того, как стра¬на приближалась к кардинальным выборам 1972 г., регулирование финан¬сирования американских избирательных кампаний представляло собой длинную историю тщетности попыток и цинизма, который эта тщетность порождала" .

Что и говорить, вывод не из тех, которые способны украсить демо-кратический политический процесс. Допустим, однако, что все же неверно утверждать, будто законы совсем уж не действовали. Но поскольку их на-рушение являлось скорее нормой, чем исключением, а скептицизм и цинич¬ное к ним отношение были в порядке вещей, напрашивается мысль о при¬роде лазеек в этих законах.

Конечно, прорехи в законодательном акте могут появляться без спе-циального, так сказать, умысла или, если точнее, уже в процессе его функ-ционирования, когда недостаточно четкая формулировка какого-либо по¬ложения позволяет заинтересованным лицам или группам "вычислить" подходящую для них лазейку. Однако применительно к данному случаю невозможно не согласиться с тем же Сорауфом, когда он говорит, что законы о финансировании избирательных кампаний, "по-видимому, принима¬лись с лазейками, специально для них приспособленными" . Или с другим крупным специалистом, который без "по-видимому" утверждает: "Все эти законы составлены так, что в результате их интерпретации становилось ле¬гально возможным превысить любой установленный лимит. Но даже при наличии такой возможности политики часто предпочитали вообще игнори¬ровать закон, нежели извлекать преимущества из доступных лазеек" . А трудно не согласиться с этими авторами потому, что речь идет о законах, регулирующих специфически весьма чувствительную сферу политической деятельности. В условиях, когда в снабжении выборов "материнским моло¬ком политики** главную роль играют частные поставщики, такой закон уже в процессе разработки неизбежно влияет на должностное поведение его творцов, делает их лично (и эгоистически) заинтересованными в благопри¬ятном для них содержании статей, поскольку "авансом" существенно опре¬деляет содержимое их предвыборных кошельков, от увесистости которых в свою очередь во многом зависит будущее их карьеры. Отсюда и неизбеж¬ность "лазеек, специально приспособленных...'*.

В связи со сказанным особо заслуживает быть отмеченной очень по-пулярная по частоте использования, универсальная по возможностям, где встроенная, а где вычисленная лазейка, которая неизменно сопровождала проблему "честного" финансирования выборов от принятия акта Тилмана до появления в 1971 г. Закона о федеральных избирательных кампаниях. Роль таковой выпало исполнять комитету. В качестве встроенной лазейки он фигурировал в Федеральном законе о коррупции и эффективно "нес службу'*, будучи при этом "слугой двух господ" (и кандидатов, и доноров), вплоть до отмены этого закона. О том, что кандидаты создавали десятки таких комитетов, уже говорилось. Если же посмотреть со стороны доноров, то, к примеру, на выборах 1944 г. нефтепромышленник Дж.Пью пожертво¬вал республиканской партии десятки тысяч долларов, распылив их в виде взносов среди полутора десятков междуштатных политических комитетов. В качестве вычисленной лазейки комитет был изобретен для того, чтобы корпорации и профсоюзы, формально не нарушая законы Тилмана, Смита-Коннэлли и Тафта-Хартли, могли открыто участвовать в финансировании выборов. В этом случае комитеты создавались как формально независимые от них организации, предназначенные для сбора взносов в пользу кандида¬тов. И нельзя, наконец, не подчеркнуть специально, что не остались в сто¬роне от этого соблазнительного творчества и обе политические партии. В то время как их представители в конгрессе усердно сражались за "честное" финансирование выборов, партии за его стенами создавали "независимые" непартийные комитеты, которым физические лица могли пожертвовать больше предусмотренных Федеральным законом о коррупции (как, впро¬чем, и законом Хэтча) 5 тыс. долл. в год. Вот такая имела место в течение многих лет занимательная игра в политические поддавки.

В целом, перечисленные законы настолько не оправдали свое назна¬чение, что в конце 50-х годов автор фундаментального исследования А.Хирд делает вывод: "Финансирование избирательных кампаний, по мне¬нию многих, все еще является крупнейшей нерешенной проблемой демокра-тии" . Следующее десятилетие не дало оснований оспорить это обобщение. Напротив, проанализировав в начале 1^68 г. сложившуюся практику фи¬нансирования, журнал "Тайм" (который, кстати, именно тогда обнародовал для широкой публики и тем самым обессмертил взятый эпиграфом к данной работе, блистательный по своей выразительности и убойной силе афоризм Дж.Анру) повторяет вывод Хирда в более развернутой и экспрессивной формулировке. Американцы, писал журнал, испытывают глубокое подо-зрение к финансированию избирательных кампаний, поскольку опасаются, что политические взносы покупают политическое влияние. Они знают, что даже самые именитые политические деятели нации попирают законы, регу-лирующие сбор средств для ведения этих кампаний. В результате обще-ственный цинизм достиг такой степени, что только 10% американцев дела-ют какие-либо взносы, причем большинство пожертвований поступают крупными суммами от еще меньшей, совсем незначительной части населе-ния. И чтобы претендовать на выборную должность, кандидат либо сам обязан быть богатым, либо иметь богатых друзей, либо, принимая крупные суммы от богатых доноров, идти на риск оказаться в политическом долгу перед ними. "Как финансировать политические кампании - честно, в доста-точной степени и на куда более широкой основе - это, несомненно, одна из крупнейших нерешенных проблем американской демократии, вступающей в год очередных президентских выборов", - заключил журнал.

Это заключение оказалось не только емким и точным по глубине ха-рактеристики проблемы, но и в своем роде пророческим, поскольку спустя не так много времени после упомянутых в цитате выборов (в результате которых президентом стал Р.Никсон) развернулись события, не только рез¬ко вскрывшие действительную остроту проблемы, но и засвидетельство¬вавшие, что по своей природе она, скорее, относится к числу перманентных. Во всяком случае, желанная цель "честного" финансирования выборов до сих пор все еще лишь цель, и вряд ли кто рискнет предсказать, когда она будет (если вообще будет) наконец достигнута. Причин тому много, о них речь в следующих главах.
Итак, выражаясь цитированными выше словами Сорауфа, имея длинную историю тщетных попыток регулировать финансирование избира-тельных кампаний, США приближались к выборам 1972 г. А от себя доба¬вим - и к порожденному этими выборами Уотергейту.
 
Глава вторая Закон о федеральных избирательных кампаниях

В 60-е годы, особенно к концу десятилетия, кандидаты на федераль¬ные выборные должности стали все активнее использовать в предвыборной борьбе электронные средства массовой информации, что резко подняло стоимость избирательных кампаний, а это в свою очередь обострило про¬блему поиска и сбора средств для их финансирования (не случайно именно тогда Дж.Анру обогатил политический лексикон своим знаменитым афо¬ризмом). Особенно встревожились демократы. Они серьезно опасались, что более легкий доступ республиканцев к богатым источникам денежных ре¬сурсов угрожает демократической партии потерей статуса большинства в конгрессе. Кроме того, в самом начале 70-х годов стали просачиваться пер¬вые сведения о том, что на будущую избирательную кампанию президента Никсона собраны миллионы долларов от богатых сторонников главы Бело¬го дома, а также в виде незаконных взносов от корпораций. Эти факторы вынудили конгресс (большинство в котором принадлежало как раз демо¬кратам) вновь заняться проблемой финансирования выборов.
Развернулась новая битва за "честное" финансирование, которой суждено было стать особенно интенсивной и продолжительной. Однако первое же сражение конгресс проиграл. Уже в 1970 г. им был принят закон, предусматривавший ограничение расходов на политическую рекламу в электронных средствах массовой информации, но Никсон наложил на него вето, обосновав свою позицию тем, что этот закон дискриминирует вла¬дельцев телерадиокомпаний, а также создает несправедливые привилегии для переизбирающихся членов конгресса. Преодолеть вето законодателям не удалось.

Прежде чем излагать дальнейший ход событий, нужно сделать не-большое отступление и обратить внимание на аргумент Никсона о неспра¬ведливых привилегиях. С того, что скрыто за этим аргументом, берет нача¬ло относительно новый и весьма могучий фактор, оказывающий большое влияние на результативность усилий обеспечить "честное" финансирование выборов.

В абстрактном плане президент был, безусловно, прав. В общем случае, в неэкстремальной ситуации, при отсутствии резких изменений в настроениях электората переизбирающийся член конгресса, хорошо известный своим избирателям, да еще с неплохим послужным списком, по определению-имеет преимущество перед конкурентом-новичком. И если потолок расходов на ту же телерадиорекламу законодательно установлен одинаковым для обоих» это преимущество еще более возрастает.

Но, во-первых, не абстрактная справедливость волновала Никсона. Переизбирающиеся члены конгресса ("инкамбенты", как обычно их назы¬вают в американской литературе) в большинстве своем, особенно в палате представителей, были членами демократической партии, успешно переиз-биравшимися уже не единожды. Отсюда ясно, что за аргументом Никсона скрывались партийные мотивы, особенно понятные, если учесть, что при более легком доступе республиканцев к богатым источникам денежных средств, да еще в условиях резкого подорожания избирательных кампаний, новичку-республиканцу было бы легче конкурировать с переизбирающимся демократом при отсутствии ограничений на расходы.

Во-вторых, в проблеме законодательного регулирования предвыбор¬ных финансов фактор "инкамбента" как таковой не сводится к межпартий¬ной борьбе. Для жаждущих переизбрания членов конгресса - республикан¬цев ли, демократов ли - новички из собственной партии тоже конкуренты. Поэтому "инкамбенты" в любом случае, безотносительно к партийной при¬надлежности или межпартийной борьбе, объективно заинтересованы в том, чтобы преимущества, вытекающие из их служебного положения, как мини¬мум сохранялись. И если рассматриваемый законопроект о финансирова¬нии выборов каким-либо образом ущемляет эти преимущества, то или иное противодействие его принятию со стороны "инкамбентов" практически не-избежно, свидетельства чему еще будут представлены.
Итак, в битве за "честное" финансирование выборов конгресс про-
играл первое сражение, но продолжил свои усилия, ив 1971 г. был принят
Закон о федеральных избирательных кампаниях . В литературе он при-
знается актом, знаменовавшим собой первое после Федерального закона о
коррупции (который, кстати, этим же актом был отменен) крупное измене-
ние в регулировании финансирования выборов.

Американские специалисты считают, что новый закон продемон-стрировал определенную эффективность уже вскоре после его вступления в силу, поскольку по выборам 1972 г. впервые в истории США была получена наиболее полная информация о взносах и расходах. Возможно, этот замеча-тельный успех надолго приглушил бы борьбу за "честное" финансирование, если б его не перекрыл вскоре разразившийся скандал, переросший в целоеуотергейтское дело, которое, как известно, в конечном счете вынудило пре¬зидента Никсона уйти в отставку .

В том, что касается темы данной работы, расследование уотер¬гейтских событий высветило картину, для США совсем не новую по сути, но прямо-таки удручающую по масштабам. Многие американские корпо¬рации спокойно нарушали федеральные законы, запрещавшие им делать из собственных средств взносы кандидатам на федеральные выборные долж¬ности. Многотысячные пожертвования текли в фонд избирательной кампа¬нии Никсона. Расследование длилось долго, и по мере вскрытия новых фак¬тов обстановка накалялась в пользу возобновления борьбы за "честное" финансирование. Согласно проведенному институтом Гэллапа в сентябре 1973 г. опросу, 65% респондентов высказались за финасирование избира¬тельных кампаний из государственных фондов и запрещение частных взно¬сов. Со своей стороны, многие законодатели тоже стали громко заявлять о необходимости реформ, особенно после того, как проведенный тем же ин¬ститутом опрос в январе 1974 г. показал, что даже на фоне уотергейтских событий конгресс котируется в общественном мнении ниже, чем президент.

В результате в полном соответствии с моделью "скандал-закон" в конце 1974 г. был принят еще один законодательный акт. Технически он считается дополнением к закону 1971 г. (официальное его название - По¬правки 1974 г. к Закону о федеральных избирательных кампаниях). На са¬мом же деле это фактически новый закон, куда более пространный и все¬объемлющий, чем его непосредственный предшественник, закон весьма сложный по содержанию и охвату конкретных вопросов, изобилующий де¬тализированными до мельчайших подробностей прописями многих поло¬жений и условий их действия, многовариантностью различных связок меж¬ду отдельными статьями, массой оговорок и исключений из им же устано¬вленных норм и правил. К примеру, если определение взноса уместилось в несколько строчек, то 14 исключений из этого определения заняли почти две страницы. В силу сказанного, изложение даже в сжатом виде только тех основных положений этого закона, которые отражают его суть и которые необходимо отметить в интересах настоящей работы, неизбежно получится достаточно обширным, хотя и весьма кратким по сравнению с полным текстом .
 
1. Определения. Взносы и расходы. Отчетность

Из числа первых следует прежде всего назвать определение уже знакомого по предыдущей главе политического комитета, который, следо¬вательно, продолжает играть одну из ключевых ролей в финансировании выборов и, соответственно, в законодательстве о регулировании этого про¬цесса. Но содержание определения совсем иное по сравнению с прежним. Отныне таковым комитетом является: а) любой комитет, клуб, ассоциация или иная группа лиц, которая в течение календарного года получает взносы на общую сумму более 1 тыс. долл. или производит расходы в том же объе¬ме; б) любой самостоятельный фонд, созданный и управляемый корпораци¬ей, профсоюзом, иной имеющей членство организацией, кооперативом или корпорацией с неакционерной формой капитала для сбора добровольных взносов с целью их последующего использования на финансирование изби¬рательных кампаний; в) любой местный комитет политической партии, ко¬торый в течение календарного года получает взносы или производит расхо¬ды на сумму более 1 тыс. долл. Кроме того, в текст закона введены понятия многокандидатного и уполномоченного политических комитетов. Много-кандидатным считается политический комитет, зарегистрированный по меньшей мере в течение полугода в Федеральной комиссии по выборам, получивший пожертвования от более чем 50 доноров и предоставивший взносы не менее чем пяти кандидатам в конгресс. Уполномоченный комитет - это основной предвыборный или любой другой политический комитет, уполномоченный кандидатом получать взносы и производить расходы от его имени.

В этих дефинициях имеются в виду те взносы и расходы, которые
определены данным законом как взносы и расходы, соответственно предо-
ставляемые или производимые любым физическим или юридическим лицом
с целью воздействовать на исход выборов на любую федеральную долж-
ность. Кроме того, закон сформулировал понятие так называемых неза-
висимых расходов, каковыми, согласно этой формулировке, являются рас-
ходы физического или юридического лица, специально нацеленные на то,
чтобы содействовать избранию или, напротив, поражению определенного—''
кандидата, но производимые "независимо", т.е. без согласования или кон-
сультации с каким бы то ни было кандидатом или его уполномоченным ко-
митетом.

Закон установил ограничения на пожертвования физических лиц и политических комитетов. Физическое лицо может сделать следующие взносы: любому кандидату и его уполномоченным политическим комитетам -не более 1 тыс. долл. на одни выборы ; политическим комитетам, созданным и поддерживаемым национальной политической партией, которые не
являются уполномоченными политическими комитетами какого-либо кан¬дидата - не более 20 тыс. долл. в год; любому другому политическому ко¬митету - до 5 тыс. долл. в год. Однако, в целом общая сумма взносов тако¬вого лица не должна превышать 25 тыс. долл. в любой календарный год.

Многокандидатному политическому комитету разрешено делать сле¬дующие взносы: кандидату и его уполномоченным политическим комитетам - не более 5 тыс. долл. на одни выборы; политическим комитетам, созданным и поддерживаемым национальной политической партией, которые не являются уполномоченными политическими комитетами какого-либо кандидата - до 15 тыс. долл. в год; любому другому политическому комитету - до 5 тыс.долл. в год. На политические комитеты, не являющиеся многокандидатными, распространяются нормы, установленные для физических лиц. Однако ограничений на общую сумму взносов для этих комитетов, как, впрочем, и для многокандидатных, нет. Следует также отметить, что все перечисленные выше суммы остаются неизменными от выборов к выборам, т.е. не подлежат индексации в зависимости от уровня инфляции.

Что касается самих претендентов на место в федеральном конгрессе, то для них предусматривались следующие ограничения: кандидат в палату представителей мог расходовать на свою избирательную кампанию соб¬ственные средства в сумме не более 25 тыс. долл., кандидат в сенат - до 35 тыс. долл. в год. Кроме того, для них устанавливался общий потолок всех расходов. Кандидату в палату представителей разрешалось истратить на всю избирательную кампанию 70 тыс. долл. Лимиты расходов на выборы в сенат определялись в зависимости от численности населения того или иного штата, и потому были указаны либо в конкретных суммах, либо в формулах для их вычисления. Соответственно, кандидат мог истратить на первичных выборах либо 100 тыс. долл., либо сумму, определяемую формулой "8 цен¬тов, умноженных на число граждан данного штата, обладающих по возрас¬ту правом голоса", а на общих выборах - либо 150 тыс. долл., либо сумму по той же формуле, но умножались 12 центов (все эти суммы были даны в ценах 1974 г. и подлежали ежегодной индексации в зависимости от уровня инфляции). Что касается независимых расходов, то по этой линии физиче¬ское или юридическое лицо могло истратить до 1 тыс. долл. на одного кан¬дидата в течение календарного года.

Наконец, закон подтвердил установленное ранее принятыми актами запрещение корпорациям (в том числе подрядчикам федерального прави¬тельства) и профсоюзам делать прямые взносы из собственных средств кандидатам на выборные должности. Вместе с тем он разрешил им создавать специальные самостоятельные фонды для сбора добровольных взносов с целью их последующего использования на финансирование избирательных кампаний. Тем самым конгресс легализовал деятельность немногих уже существовавших и открыл дорогу появлению новых специфических организаций, получивших общее название "комитеты политического действия*'.
 
Определенные законом требования отчетности весьма объемны. Для иллюстрации их сути можно, не углубляясь в детали, изложить в сжатом виде несколько основных положений.

Каждый политический комитет обязан направить регистрационное заявление о факте своего создания или назначения на роль уполномоченно¬го комитета, сообщив при этом перечисленные в законе сведения пас¬портного характера (название, адрес и тип комитета, фамилию и адрес каз¬начея, фамилию, адрес и партийную принадлежность кандидата, если коми¬тет является его уполномоченным, и др.). Все отчетные документы, требуе¬мые от кандидата в палату представителей и от его основного предвыбор¬ного комитета, представляются клерку этой палаты, от кандидата в сенат -секретарю сената. Эти лица затем направляют копии полученных документов в Федеральную комиссию по выборам, созданную, кстати сказать, на основании соответствующих положений рассматриваемого закона и уполномоченную выступать в качестве механизма его реализации. Отчеты других политических комитетов идут непосредственно в эту комиссию.

В год очередных выборов, если кандидат в конгресс принимает в них участие, его основной предвыборный комитет отчитывается ежеквартально, накануне выборов и после их окончания. Любой другой политический ко¬митет представляет: ежеквартальные отчеты в год общих выборов; отчет накануне любых выборов, если комитет сделал взнос или произвел иные расходы в пользу кандидата, участвующего в этих выборах; отчет после окончания общих выборов. В год отсутствия избирательных кампаний все политические комитеты отчитываются дважды: за первое и второе полугодие.

Что касается финансовых операций, то по статье "доходы" каждый отчитывающийся комитет обязан сообщить, в частности, следующие сведения: общий объем всех денежных поступлений в отчетный период и в календарном году, всех поступлений по категориям - в виде ссуд, займов, взносов от физических лиц и организаций, не являющихся политическими комитетами, от комитетов политических партий, от других политических комитетов. Если комитет является уполномоченным, он дополнительно со¬общает о взносах от кандидата, перечислениях от других уполномоченных комитетов того же кандидата, ссудах, предоставленных или гарантирован¬ных кандидатом. Кроме того, в отчете должны быть поименованы: все фи¬зические лица и организации, не являющиеся политическими комитетами, от каждого или каждой из которых поступили пожертвования в сумме бо¬лее 200 долл. в год; все политические комитеты, предоставившие взносы, и все уполномоченные комитеты, сделавшие перечисления отчитываю¬щемуся комитету.

Примерно такая же номенклатура отчетных позиций по статье "расходы". В частности, должны быть указаны: общий объем всех выплат в отчетном периоде и в календарном году; всех выплат на текущие нужды кандидата или комитета; для уполномоченных комитетов   перечисления другим уполномоченным комитетам того же кандидата, возмещение ссуд, предоставленных или гарантированных кандидатом, и всех других ссуд; для комитетов, не являющихся уполномоченными - сведения о взносах, предо-ставленных другим политическим комитетам, и независимых расходах. Кроме того, в отчете уполномоченного комитета должны быть поименова¬ны: физические лица и организации, на имя каждого или каждой из кото¬рых произведены расходы на текущие нужды отчитывающегося комитета или кандидата в сумме более 200 долл. в год; уполномоченные комитеты, которым перечислял деньги отчитывающийся комитет; физические лица и организации, которым этот комитет возместил ссуды.

Любой другой политический комитет (не являющийся уполномоченным) сообщает: названия политических комитетов, которым были предоставлены взносы; фамилии физических лиц или названия организаций, получивших ссуды; фамилии физических лиц или названия организаций, на имя каждого или каждой из которых были произведены выплаты в сумме более 200 долл. в год по линии независимых расходов отчитывающегося комитета. При этом следует указать цель каждого независимого расхода, назвать фамилию кандидата, в связи с которым такой расход имел место, а также удостоверить (под угрозой наказания за лжесвидетельство), что расход действительно был независимым, т.е. произведен без согласования или консультации с каким-либо кандидатом. Это требование, кстати, распро¬страняется и на любую организацию, he являющуюся политическим коми¬тетом, если она истратила на независимые расходы более 250 долл. в год.

2. Фонд президентских избирательных кампаний

Закон о федеральных избирательных кампаниях впервые в истории США ввел государственное регулирование финансов, обеспечивающих вы¬боры президента и вице-президента (далее речь будет идти только о прези¬дентах, но все сказанное в равной степени относится и к вице-президентам). Правда, в версии 1971 г. он лишь установил лимиты на объем собственных средств, которые кандидат мог истратить на свою избирательную кампа¬нию, ограничил расходы на рекламу в средствах массовой информации, а также установил требования отчетности о всех взносах, превышающих определенную величину.

Но начало регулирования финансов президентских выборов не огра-ничилось принятием только этого закона. Более существенный по содер¬жанию сценарий разыгрывался на другом направлении. Конгресс, боль¬шинство в котором принадлежало демократам, извлек наследие 1966 г. и повторил, практически один к одному, пройденный тогда путь. На сей раз роль "толкача" выполнял проект закона о доходах, который предусматри¬вал снижение подоходных налогов с населения и налогов с бизнеса в целях стимулирования экономики.

Когда этот проект, одобренный палатой представителей, поступил на рассмотрение сената, лидеры демократов ( в их числе и инициатор событий 1966 г. сенатор Р.Лонг) добавили к нему поправку-"наездника" с уже зна¬комым (по первой главе) содержанием, которое придется здесь повторить. Речь в поправке шла о финансировании президентских выборов из государ¬ственных средств, для чего надлежало создать специальный фонд, в кото¬рый каждому налогоплательщику разрешалось направлять один доллар, вычитаемый из суммы его облагаемого налогом дохода. Собранные таким способом средства фонда должны поступать непосредственно в распоряже¬ние кандидатов (т.е. минуя национальные комитеты партий) и использо¬ваться ими только на этапе общих выборов.
Прекрасно зная о неизбежном сопротивлении президента Никсона, сенаторы-демократы потому и воспользовались поправкой-"наездником", пристегнув ее к проекту закона о доходах, который обеспечивал надежное прикрытие, поскольку предусматривал реализацию одного из основных положений экономической программы президента. Тем не менее, Никсон, хоть и поставленный в затруднительное положение, грозился наложить ве¬то, если поправка останется в законе. Сочтя угрозу реальной, демократы нашли удачный компромисс, обусловив вступление поправки в силу после президентских выборов 1972 г. (т.е. когда для самого Никсона эта проблема потеряет актуальность). В результате президент подписал закон о доходах.
В силу всего сказанного, реальное регулирование финансовых средств президентских выборов началось после 1974 г., когда в Закон о фе¬деральных избирательных кампаниях были внесены соответствующие по¬правки, установившие общие принципы регулирования, усилившие правила отчетности, подтвердившие создание Фонда президентских избирательных кампаний (далее: Фонд) и подробно прописавших механизм использования средств из этого источника. Кроме того, была расширена сама концепция государственного финансирования. Если в версии 1971 г. оно предназнача¬лось только для этапа общих выборов, то поправки 1974 г. распространяли его на первичные выборы и на партийные съезды.
Соответственно, средства Фонда распределяются по трем програм¬мам, одна из которых финансирует первичные выборы (частично), вторая -национальные съезды основных политических партий, третья - общие вы¬боры .

До начала первичных выборов и на этапе их проведения претендент в кандидаты собирает частные взносы, но при выполнении определенных условий имеет право получить дополнительную дотацию из Фонда. Усло¬вия сводятся, во-первых, к тому, что дотация равна сумме собранных част¬ных взносов, но не всех. При определении размера дотации учитываются только пожертвования физических лиц и только в объеме не более 250 долл. Это значит, что если таковое лицо дало претенденту на этом этапе в общейсложности до 1 тыс. долл., на что он имеет право, то в расчет берутся толь¬ко первые 250 долл. Во-вторых, чтобы получить дотацию, претендент дол¬жен доказать наличие популярности у избирателей, т.е. собрать в каждом из по меньшей мере 20 любых штатов более 5 тыс. долл. взносами, каждый из которых не превышает 250 долл. Кроме того, он обязан использовать полу-ченные из Фонда средства только на финансирование своей избирательной кампании, а также согласиться с предусмотренными законом ограничения¬ми на расходы. Для определения конкретных размеров ограничений уста¬новлен базовый показатель 10 млн. долл. На его основе общий потолок расходов исчисляется каждый раз в год президентских выборов в зависи¬мости от уровня инфляции.

После завершения первичных выборов каждая из двух основных по-литических партий может получить из Фонда дотацию на проведение на-ционального съезда по выдвижению кандидата в президенты. Установлен¬ный законом базовый размер дотаций - 4 млн. долл. для каждой партии. В год президентских выборов эта сумма увеличивается поправкой на уровень инфляции.

Наконец, на этапе общих выборов выдвинутые основными партиями кандидаты в президенты имеют право получить из Фонда дотации для по¬крытия всех расходов на свои избирательные кампании. Иными словами, этот этап выборов полностью финансируется Фондом. Базовая сумма дота¬ции - 20 млн. долл. В год президентских выборов она также увеличивается поправкой на уровень инфляции. Кандидат, получивший дотацию, обязан использовать ее только по прямому назначению, ограничить расходы на ведение своей избирательной кампании в пределах выделенной ему суммы и не прибегать к каким бы то ни было частными источникам финансирова¬ния. Кроме того, на этом этапе вступает в силу ограничение на исполь¬зование кандидатом собственных средств - он имеет право выложить из своего кошелька не более 50 тыс. долл.

Следует добавить к сказанному, что, уже безотносительно к деятель-ности Фонда, на том же этапе общих выборов ограничены и собственные расходы политических партий, связанные с избирательными кампаниями своих кандидатов. Национальный комитет партии имеет право израсходо¬вать сумму, определяемую формулой "2 цента, умноженные на число граж¬дан США, обладающих по возрасту правом голоса". Эта сумма индексиру¬ется поправкой на уровень инфляции (базовым для индексации взят прожи¬точный минимум 1974 г.).

Выполнение всех процедур, связанных с расходованием средств Фон¬да, и требований отчетности возложено на Федеральную комиссию по вы¬борам. Она удостоверяет право кандидатов и национальных комитетов по¬литических партий на получение дотаций и направляет соответствующие документы министру финансов, проверяет использование отпущенных
средств и по каждой из перечисленных выше трех программ после их за-вершения представляет конгрессу подробные отчеты.

В заключение остается подчеркнуть, что государственное финанси¬рование президентских выборов - дело сугубо добровольное. Кандидат мо¬жет принять его, и тогда обязан согласиться на предусмотренные законом ограничения расходов. Он может отказаться, и тогда никаких ограничений для него не существует.

3. Закон в свете партийного фактора

Таков в общих чертах закон о федеральных избирательных кампани¬ях. Можно сразу сказать, что в силу спорности и противоречивости некото¬рых основных положений его ожидала сложная судьба. Дальнейшее изло¬жение покажет, сколь драматически она начиналась и как впоследствии складывалась. Но прежде нужно осуществить краткий, сфокусированный на одной теме, предварительный анализ, который должен дать ответ на клю¬чевой вопрос: коль скоро главными субъектами электорального процесса по определению являются политические партии - и как таковые, и в лице своих кандидатов на выборные должности - то какую роль сыграл в приня¬тии этого закона, какое воздействие оказал на содержание тех или иных его статей и как вообще отражен в нем партийный фактор? Этот вопрос не только сам по себе важен, но интересен еще и потому, что речь идет об аме¬риканских партиях с их специфическими, неведомыми или почти неведо¬мыми партиям западноевропейским, особенностями, коими являются де¬централизованный характер их организационной структуры и отсутствие в /них жесткой партийной дисциплины. А отсутствие оной, в свою очередь, предопределяет высокую степень относительной самостоятельности члена партии в его политическом поведении, в том числе и тогда, когда он высту¬пает в роли кандидата. Отражены ли каким-либо образом и эти особен¬ности в законе о федеральных избирательных кампаниях?

Если начать анализ именно с этого конкретного вопроса как состав¬ной части партийного фактора, то отталкиваться нужно от того, что любая избирательная система в той или иной степени является следствием и отра-жением системы партийной. А коли так, то отсюда вытекает, что названные особенности американских партий не могли не оказать воздействие на фор-мирование системы финансирования выборов. Содержание предыдущей главы свидетельствует, что последняя складывалась как система, больше ориентированная на финансирование конкретного кандидата, чем полити¬ческой партии как таковой. Действовавшие до 1971 г. законы построены на этой ориентации: кандидат собирает средства на свою кампанию, плодит политические комитеты, чтобы с их помощью собрать побольше, он же от-читывается о финансовых операциях. Партии как бы обойдены стороной, они лишь по разу упомянуты в Федеральном законе о коррупции и в законе, запретившем подрядчикам федерального правительства делать политиче¬ские взносы.

Но ориентация на конкретного кандидата привела к тому, что фи-нансирование выборов как бы разделилось на две линии - собственно кан-дидатскую и собственно партийную, если так можно выразиться. Кандида¬те формировали и расходовали свои предвыборные фонды, партии - свои. Эти две линии где-то шли параллельно, где-то неизбежно пересекались, но если первая была признана законами и худо-бедно регулировалась ими, то вторая никакого отражения в них не нашла. Таким образом, законы офици¬ально подкрепили высокую степень относительной самостоятельности кандидата на финансовом поле избирательных кампаний, но отношения между ним и его партией на этом же поле оставались юридически не опре¬деленными.

Принятый в 1971 г. Закон о федеральных избирательных кампаниях тоже обошел этот вопрос стороной. Лишь в версии 1974 г. он впервые в ис¬тории американского законодательства о выборах определил и зафиксиро¬вал отношения между партией и кандидатом или, если сказать иначе, уста¬новил статус партии относительно своего кандидата. Закон официально признал предвыборную организацию (предвыборный комитет) кандидата в качестве ответственного представителя его избирательной кампании и ограничил суммы денежных средств, которые партия может израсходовать для содействия своим кандидатам.

Впервые же данный закон четко высказался и по поводу взносов, предоставляемых не кандидатам, а партиям. Во-первых, он определил ли¬миты на размеры таких пожертвований. Во-вторых, установил, что взносы разрешается делать не прямо партийным организациям, а политическим комитетам (как они определены в законе), создаваемым и поддерживаемым национальными политическими партиями. При этом данные комитеты не должны быть уполномоченными комитетами каких-либо кандидатов. Та¬ким образом, для выборов в конгресс закон не только официально признал сложившиеся две линии финансирования, но и показал, что кандидатская линия и по взносам, и по расходам полностью самостоятельна, а партийная пересекается с ней лишь по расходам, и лишь там, где партия тратит огово-ренные законом суммы для непосредственной поддержки каждого из своих кандидатов (остальные ее расходы обслуживают мероприятия общепартий¬ного характера, имеющие целью оказать воздействие на общий исход вы¬боров). Ориентация системы финансирования больше на конкретного кан¬дидата не только сохранена, но и усилена.

Что касается финансирования президентских выборов из государ-ственного фонда, то картина здесь в принципе та же, но еще более ярко вы-раженная, поскольку закон недвусмысленно признал за партиями лишь ограниченную роль. Напомним, что, во-первых, они могут получить из это¬го фонда деньги только на проведение съездов по выдвижению кандидатов, а средства на обслуживание этапа общих выборов поступают, минуя пар¬тайные комитеты, непосредственно в распоряжение самих кандидатов. Во-вторых, закон ограничил собственные расходы партий, чем подчеркнул на¬личие и самостоятельность второй линии финансирования. Таким образом, те же две линии, поскольку партии на данном этапе вынуждены поддержи- -вать своих выдвиженцев, так сказать, опосредованно (или параллельно) -различными мероприятиями в их пользу, оплачиваемыми из собственных предвыборных фондов, источником формирования которых являются част¬ные взносы. А признание законом ограниченной роли партий в цифрах вы¬глядит так: в 1992 г. кандидаты обеих партий получили на этапе общих вы¬боров государственные дотации в размере по 55,2 млн. долл., в то время как лимит на собственные расходы каждсл партии составлял 10,3 млн. долл.
Следующий аспект партийного фактора - идеологические различия. Суть в том, что республиканцы, при любых частных отклонениях, в прин¬ципе против активного вмешательства государства в эту сферу полити¬ческой деятельности, демократы, при тех же возможных отклонениях, в принципе за такое вмешательство. Нужно, однако, сразу сказать, что в дан¬ной сфере идеологические различия работают не в чистом виде, а в тесной связи, в переплетении с прагматическими (финансовыми) интересами пар¬тий, которыми они сами, в свою очередь, существенно обусловлены. Дело в том, что республиканская партия традиционно лучше обеспечена "материн¬ским молоком политики" и редко страдает от отсутствия или недостатка средств. У демократов же финансовые проблемы, как правило, острее. Это еще один постоянный аспект партийного фактора, и в симбиозе с идеологи¬ческими различиями он оказал свое воздействие на характер межпартийной борьбы по конкретным вопросам финансирования выборов - в том числе, и особенно, по вопросу о государственном финансировании.

Пристегнув к проекту закона о доходах поправку о создании госу-дарственного фонда финансирования президентских избирательных кампа¬ний, демократы обосновывали свое предложение тем, что добровольные взносы граждан в этот фонд освободят кандидатов в президенты от обяза¬тельств перед богатыми донорами. Сенатор-демократ Э.Кеннеди изложил аргументацию своих однопартийцев в сильных определениях, назвав такой взнос "самой лучшей инвестицией, которую американский налогоплатель¬щик может сделать для того, чтобы покончить с чрезмерной властью денег - этим единственным и самым вопиющим злоупотреблением в нашей демо¬кратии" .

Трудно не согласиться с такой аргументацией, если при этом вынести за скобки тот факт, что чрезмерная власть денег в условиях рыночной де¬мократии, в особенности именно американской демократии с ее страстным поклонением доллару - не вопиющее (и, тем более, не единственное) зло¬употребление, а скорее норма. И все же, государственное финансирование при надежном обеспечении ему ведущей роли, конечно, способно если не ликвидировать, то хотя бы уменьшить чрезмерную зависимость кандидатов от богатых доноров. Но в действительности за идеологической аргумента¬цией демократов скрывался и вполне прозаический, тот же прагматический интерес. Демократическая партия была в долгах, оставшихся от преды¬дущих президентских выборов, а республиканская, напротив, демонстриро¬вала отличное финансовое здоровье накануне выборов предстоящих, и про¬блема "обязательств" ее никак не волновала. Поэтому понятно, что сенато¬ры-республиканцы увидели в поправке сенаторов-демократов.прежде всего стремление вытащить свою партию из финансовых трудностей. Голосова¬ние поправки на пленарном заседании сената шло почти строго по партий¬ной линии, и она была одобрена с перевесом в пят! голосов главным обра¬зом потому, что демократы в этой палате составляли большинство. Но если быть точным, то судьба поправки всё же висела на волоске, поскольку только своими силами это большинство спасти ее не могло. Решающую роль в данном случае сыграли как раз те частные отклонения от идеологи¬ческих различий, о которых упоминалось выше (два либеральных респу¬бликанца голосовали за поправку вместе с 50 демократами; четыре консер-вативных демократа-южанина и один независимый сенатор голосовали против - вместе с 42 республиканцами). Яркий, кстати, пример того, что может сотворить отсутствие жесткой партийной дисциплины, ибо какой замечательный своей парадоксальностью результат в итоге: можно сказать, что всего два республиканца, вопреки воле своей партии, решили судьбу закона, выгодного демократам.

Обусловленное постоянным финансовым неравенством стремление демократов уравнять шансы реализовалось не только в том, что они сумели провести в жизнь государственное финансирование президентских выборов. Обладая большинством в конгрессе и, к тому же, удачно воспользовавшись благоприятным для них стечением-обстоятельств (уотергейтские события морально ослабили республиканцев), демократы смастерили систему фи-нансирования выборов в существенной степени "под себя", ограничив от-носительно скромными суммами не только пожертвования физических лиц во имя борьбы с засильем больших денег в политике (а заодно и в кошель¬ках республиканцев), но и взносы комитетов политических партий своим кандидатам в конгресс, и собственные расходы партий на этапе общих вы¬боров главы Белого дома.

Наконец, еще один аспект партийного фактора заключался в про¬блеме третьих партий. Применительно к выборам в конгресс она не фигу¬рировала, но при решении вопроса о государственном финансировании президентских избирательных кампаний законодатели просто не могли обойти ее стороной. И показательно здесь прежде всего то, что по этому вопросу межпартийная борьба практически отсутствовала - напротив, ца¬рило двухпартийное согласие в том, каким по своей главной, хоть не декла¬рировавшейся открыто цели должно быть решение.

Сначала нужно отметить, что в законе даны специальные (по призна¬ку участия в президентских выборах) определения основной, неосновной и новой политических партий, причём в каждом случае имеются в виду выбо¬ры, предшествовавшие предстоящим. Соответственно, основной считается партия, чей кандидат в президенты на таких выборах получил не менее 25% общего числа голосов, поданных за всех кандидатов на эту должность. В переводе на политический язык, под это определение попадают демократи¬ческая и республиканская партии. Неосновная партия - суть та, чей канди¬дат в президенты получил на тех же выборах не менее 5%, но менее 25% го¬лосов, поданных, опять же, за всех кандидатов на эту должность. О новой партии в определении сказано кратко: это партия, не являющаяся ни основ¬ной, ни неосновной. По логике вещей, сие значит, что новой считается пар¬тия, пусть и существующая уже не первый год (и в этом смысле совсем не новая), однако либо не выдвигавшая своего кандидата на предшество¬вавших выборах, либо выдвигавшая, но он не набрал 5% голосов. Следует добавить, что, хотя в законе об этом прямо не сказано, условия, предписан¬ные для неосновных и новых партий, распространяются также на независи¬мых кандидатов.

Рассмотрим теперь предложенное законом решение проблемы госу-дарственных дотаций для неосновных и новых партий в порядке тех трех программ фонда финансирования президентских выборов, содержание ко¬торых изложено выше.

Условия получения дополнительной дотации на этапе первичных вы-боров одинаковы для всех претендующих стать кандидатами в президенты. Совсем иначе обстоит дело с дотациями на проведение съездов по выдви¬жению кандидатов в президенты и на финансирование этапа общих выбо¬ров. Здесь условия для основных и неосновных партий существенно различ¬ны (о новых партиях будет сказано особо).

Национальный комитет неосновной партии и ее кандидат могут по-лучить соответствующие дотации, но отнюдь не равные, а пропорцио¬нальные дотациям для национальных комитетов основных партий и их кан¬дидатов. Для определения пропорций расчетным показателем служит от¬ношение числа голосов, полученных кандидатом неосновной партии на предшествовавших выборах, к среднему числу голосов, поданных за канди¬датов основных партий на этих выборах. Ниже на конкретных цифрах бу¬дет показано, как работает эта формула, а пока ее можно проиллюстриро¬вать абстрактным примером. Если, допустим, указанное выше отношение чисел голосов равно 1:5, то это значит, что национальный комитет неос¬новной партии получит дотацию на проведение съезда в сумме, составляю¬щей 20% суммы дотации для национального комитета основной партии. В такой же пропорции выдадут дотацию и ее кандидату, если он участвовал в предшествовавших выборах (пусть даже в качестве кандидата какой-либо другой партии, но не основной) и набрал не менее 5% общего числа голосов, поданных за всех кандидатов. В противном случае права на дотацию он не имеет.

Эти же условия получения дотации распространяются и на кандидата новой партии. Воздействуют они и на саму партию, но в отрицательном смысле. Поскольку условия сформулированы на основании участия в пред¬шествовавших выборах, а новая партия, согласно данному ей в законе определению, в них не участвовала, то ее национальный комитет лишен права получить дотацию на проведение съезда по выдвижению кандидата в президенты.

Наконец, закон высказался и о том, какую роль в государственном финансировании избирательной кампании кандидата неосновной или новой партии могут сыграть результаты не предшествовавших, а проходящих вы¬боров. Если такой кандидат наберет на этих выборах не менее 5% общего числа голосов, поданных за всех кандидатов в президенты, то он заработает право на дотацию в сумме, рассчитанной по уже знакомой формуле, т.е. по отношению числа полученных им голосов к среднему числу голосов, подан¬ных за кандидатов основных партий. Однако, поскольку при определении размера дотации в расчет берутся результаты не предшествовавших, а про¬ходящих выборов, которые (результаты) станут известны только на фини¬ше, то, соответственно, и заслуженную дотацию кандидат получит лишь после окончания этих выборов. Можно сказать, это уже скорее не дотация, а компенсация.

В заключение проиллюстрируем конкретными цифрами, как работа¬ет формула расчета дотаций для кандидатов неосновных и новых партий.
В 1992 г. кандидатами основных партий на должность президента были демократ Б.Клинтон и республиканец Дж.Буш. Оба согласились на государственное финансирование этапа общих выборов и получили дота¬ции по 55,24 млн. долл. Клинтон набрал 44,909 млн. голосов (43%), Буш -39,104 млн. голосов (37,4%). Среднее число - 42 млн. голосов. В выборах также участвовал в качестве независимого кандидата отказавшийся от го¬сударственного финансирования своей кампании миллионер Р.Перо. Он набрал 19,742 млн. голосов (18,9%), или 47% по отношению к указанному выше среднему числу голосов. Не откажись Р.Перо от государственного финансирования, он получил бы, но после выборов, дотацию-компенсацию, равную 47% дотации (55,24 млн. долл.) кандидата основной партии, т.е. 25,96 млн. долл.

Таким образом, если кратко подытожить, то картина вырисовывает¬ся следующая: 1. Формальное равенство соблюдено только применительно к дотациям на этапе первичных выборов. Для кандидата неосновной или новой партии это, безусловно, плюс, но, с другой стороны, не столь очевид¬но фактическое равенство возможностей, ибо такому кандидату, неиз¬вестному или малоизвестному в народе, по-видимому, сложнее собрать в 20-ти штатах по 5 тыс. долл. мелкими взносами, нежели, допустим, широко известному и популярному сенатору, решившему завладеть Белым домом;
2. Дотации национальному комитету неосновной партии на проведение съезда и ее кандидату, а также кандидату новой партии (при условии, что он участвовал в предшествовавших выборах и преодолел 5%-ный барьер) даже в максимально благоприятном случае будут составлять меньше половины сумм дотаций, которые получат национальный комитет основной партии и ее кандидат; 3. Национальный комитет новой партии - даже если по возрас¬ту она совсем не новая (а, может, и старая), но не участвовала в предше¬ствовавших выборах, либо участвовала, но ее кандидат по числу собранных голосов не прошел 5%-ную черту - права на дотацию для проведения съезда не имеет; 4. Дотация-компенсация, выплаченная после окончания выборов, конечно, кое-что значит для кандидата-неудачника, но в лучшем случае она поможет ему расплатиться с долгами, а свою избирательную кампанию он вынужден финансировать частными взносами, общий объем которых едва ли будет впечатляющим, если учесть его вряд ли широкую известность.

Сказанное свидетельствует, что если миллионер Р.Перо мог спокой¬но отказаться от государственной поддержки и, таким образом, освобо¬диться от требований закона, то другому кандидату неосновной или новой партии, не имеющему личного богатства или внушительной организацион¬ной поддержки его претензий на президентское кресло, нуждающемуся в федеральных дотациях, очень трудно в рамках этих требований собрать средства, достаточные для ведения эффективной избирательной кампании. А если сказать иначе - и в такой новации для Америки, к&к государственное финансирование президентских выборов, закон укрепил ведущее положение двухпартийной системы США и надежно работает в пользу ешДзакона создателей, т.е. представителей двух основных политических партий.

Итак, партийный фактор сыграл существенную роль в принятии за¬кона о федеральных избирательных кампаниях и оказал сильное воздей¬ствие на содержание его основных положений. Остается в заключение на¬помнить, какие главные цели при этом декларировались и преследовались. Принимая закон, контролируемый демократами конгресс хотел расширить финансовую базу общественной поддержки кандидатов, контролировать рост стоимости избирательных кампаний, преградить путь нелегальным взносам, перекрыть доминировавшее в прошлом влияние доноров с отмен¬но тугими кошельками, каковых в США величают "жирными котами", и крупных взносов корпораций и других заинтересованных групп. Их место, как он надеялся, займет поток мелких взносов от политически активных рядовых избирателей. Авторитетный юрист Дж.Райт писал, что на волне уотергейтских разоблачений конгресс пытался изменить характер денежно¬го воздействия на выборы и посредством статутного ограничения расходов на финансирование избирательных кампаний обеспечить политическое ра¬венство кандидатов . Иными словами, чуть было не наступила эра "чест¬ного" финансирования, о которой мечтал цитировавшийся ранее журнал потому, что фактически все средства обмена идеями в современном массо-вом обществе требуют денежных затрат** .

В итоге, делает общий вывод Верховный суд, потолки расходов куда более сурово, чем лимиты взносов, ограничивают гарантированную первой поправкой свободу политического выражения мнений.

Начнем с независимых расходов. Напомним, что таковыми, согласно данному в законе определению, являются расходы физического лица или организации, специально нацеленные на то, чтобы содействовать избранию или, напротив, поражению "прямо названного кандидата", но производи¬мые самостоятельно, т.е. без согласования или консультации с ним. В этом случае указанные лицо или организация могли истратить до 1 тыс. долл. на одного кандидата в течение календарного года.

Верховный суд особенно резко расценил данное ограничение, назвав его самым суровым. Очевидная цель этого ограничения, по мнению суда, состояла в том, чтобы помешать всем лицам, не являющимся кандидатами или владельцами средств массовой информации, и всем заинтересованным группам, кроме политических партий и официальных предвыборных орга-низаций, излагать свои взгляды относительно "прямо названного канди¬дата" с помощью наиболее эффективных средств коммуникации, использо¬вание которых неизбежно повлечет за собой расходы, в сумме превы¬шающие установленный законом лимит.

В связи с тем, что авторы иска оспаривали конституционность ста¬тьи об ограничении независимых расходов на том основании, что она, по их мнению, страдала противоречащей конституции неопределенностью, суд сначала снял эту проблему, истолковав ограничение как применимое толь¬ко к расходам на коммуникацию, которая в прямо сформулированных вы¬ражениях защищает избрание или поражение столь же прямо названного кандидата на федеральную должность. Исходя уже из этого узкого толко¬вания, суд рассмотрел вопрос о том, выдерживает ли названное ограниче¬ние проверку на конституционность.

Верховный суд счел, что правительственный интерес борьбы с кор-рупцией не может быть аргументом, вполне достаточным для оправдания лимита на независимые расходы. Сторонники ограничения заявляли, что крупные независимые расходы создают такую же опасность коррупции, как и крупные взносы. Они также посчитали, что это ограничение необходимо для того, чтобы предполагаемые доноры не обходили лимиты на взносы,используя простые уловки - такие, например, как прямая оплата рекламы в средствах массовой информации. Верховный суд отверг эти доводы. По его мнению, независимые действия в пользу или против "прямо названного кандидата" не несут в себе опасность коррупции, сравнимую с той, какую создают крупные взносы. В отличие от ограничений на пожертвования, од¬нозначно запрещающих предоставление больших сумм кандидатам, лими¬ты на независимое вложение денежных средств в избирательную кампанию лишь в отдельных случаях преграждают путь крупным расходам. Почему? Потому что, указывает Верховный суд, до тех пор, пока заинтересованные лица и группы избегают затрат на коммуникацию, которая в "прямо сфор-мулированных выражениях" защищает избрание или поражение "прямо названного кандидата", они свободны тратить для содействия (или проти-водействия) этому же кандидату столько денег, сколько захотят. К тому же, констатирует суд, было бы наивно недооценивать находчивость тех, кто в этом заинтересован, полагая, будто они столкнутся с большими трудностя¬ми, изобретая такие статьи расходов, которые, что называется, по каса¬тельной   обойдут установленные законом ограничения и окажут пользу (или повредят) избирательной кампании кандидата.

Таким образом, делает вывод Верховный суд, строгая интерпретация формулировки закона, устраняющая противоречащую конституции неоп-ределенность, не подтверждает декларируемую эффективность ограничения независимых расходов как нормы, закрывающей возможность обхода ли¬митов на взносы и лазейку для проявления хитрости теми, кто стремится оказывать недопустимое воздействие на кандидатов и должностных лиц. Соответственно, эта норма не служит правительственному интересу борьбы с коррупцией в электоральном процессе, но недопустимо обременяет свобо¬ду выражения мнений, поскольку сурово ограничивает независимую защи¬ту избрания или поражения прямо названных кандидатов. Между тем неза¬висимое содействие таковому избранию или поражению имеет не меньше оснований на защиту первой поправкой к конституции, чем обсуждение других политических вопросов.

Наконец, Верховный суд определяет свое отношение к позиции тех, кто доказывает, что есть сопутствующий правительственный интерес в вы-равнивании относительных возможностей заинтересованных лиц и групп воздействовать на исход выборов, и он оправдывает ограничение независи¬мых расходов. "Но, - заявил он, - концепция, согласно которой правитель¬ство может ограничивать выражение мнений одними группами нашего об¬щества с тем, чтобы относительно усилить голос других, абсолютно чужда первой поправке" . Как считает суд, защита этой поправкой свободы вы¬ражения мнений не может быть должным образом обеспечена, если она будет зависеть от финансовых возможностей того или иного лица участво¬вать в обсуждении общественных вопросов. Его вердикт: "По изложенныммотивам мы заключаем, что согласно первой поправке ограничение на не¬зависимые расходы противоречит конституции".

Что касается ограничений, наложенных законом на использование собственных или семейных финансов, то Верховный суд заявил, что эти ли-миты, как и ограничения на независимые расходы, существенно снижают возможности претендентов выражать свои мнения в процессе предвыбор¬ной борьбы. Кандидат не меньше, чем любое другое лицо, имеет закреп¬ленное первой поправкой право участвовать в обсуждении общественных вопросов и энергично агитировать за свое избрание. Но, в свете потребно¬стей свободно и в полной мере излагать свои взгляды избирателям, лимит на расходы собственных средств не содействует достижению этой цели, чем прямо нарушает свободу выражения мнений.
Сопутствующий правительственный интерес в относительном вы-равнивании финансовых ресурсов кандидатов-конкурентов, по мнению су¬да, тем более не подходит для оправдания нарушений фундаментальных прав, защищенных первой поправкой. Во-первых, потому, что ограничение на использование собственных средств не обязательно обеспечит равенство кандидатов. Претендент может выложить меньше из личного кошелька, но потратить больше своего соперника, если он успешнее провел кампанию по сбору средств из внешних источников. Во-вторых, и это более важно, пер¬вая поправка просто не может допустить законодательное ограничение свободы кандидата высказываться в пользу своего избрания. "Поэтому, -заключил Верховный суд, - мы решили, что ограничения на расходование кандидатами собственных средств противоречат конституции* .
Кроме того, как уже отмечалось ранее, закон установил общие по¬толки всех расходов на избирательную кампанию каждого кандидата. Как и в приведенных выше случаях, Верховный суд заявил, что правительствен¬ный интерес борьбы с коррупцией не может быть признан достаточным ар-гументом, оправдывающим эти потолки. Главное зло, связанное с быстро растущим увеличением расходов на избирательные кампании, - опасность зависимости кандидатов от крупных взносов, но закон преградил им путь. Утверждение же Апелляционного суда, что лимиты на общие расходы не-обходимы для того, чтобы сократить возможность обхода ограничений на прямые взносы, Верховный суд просто счел неубедительным. Не принял он и ссылок на сопутствующий правительственный интерес в относительном выравнивании финансовых ресурсов конкурирующих кандидатов, ибо при наличии зафиксированных в законе ограничений на суммы внешних взно¬сов эти ресурсы, по мнению суда, будут разниться в зависимости от степени поддержки каждого кандидата заинтересованными лицами и группами.

Наконец, напомним, что одной из главных целей закона было обуз¬дание стремительного роста стоимости выборов, для чего прежде всего и предназначались установленные лимиты на общие расходы. По этому поводу Верховный суд заявил, что сам по себе рост стоимости не является основанием для правительственного ограничения объема расходов, в ре¬зультате чего сокращается интенсивность ведения избирательных кампа¬ний. Первая поправка не дает правительству полномочий решать, что рас¬ходы для содействия чьим-либо политическим взглядам являются расточи¬тельными, чрезмерными или неразумными.

По перечисленным мотивам Верховный суд постановил, что статья закона, ограничивающая общие расходы, противоречит конституции . Следует, однако, уточнить: Верховный суд решил, что ограничения на рас¬ходы не противоречат конституции, если они увязаны с финансированием выборов из государственных фондов. Если кандидат добровольно согла¬сился на такое финансирование, он должен соблюдать установленные за¬коном лимиты расходов, в том числе из собственных средств. Добавим, од¬нако, что к выборам в конгресс это решение никакого отношения не имеет, поскольку согласно закону государственное финансирование распростра¬няется только на выборы президента. Следовательно, только претенденты на кресло в Белом доме получили возможность решать дилемму: то ли предпочесть частные источники и свободу тратить на свою избирательную кампанию сколь угодно много, то ли принять государственное финансиро¬вание, сопряженное с ограничениями на расходы.

Таков в основных чертах вердикт судебного Олимпа по делу "Бакли против Вэлио". Суть его, при всех возможных оговорках, сконцентрирова¬на в одном вопросе, формулировка которого не может быть иной, кроме как составленной "под диктовку" самого суда: что есть деньги в избира¬тельной кампании? Носитель мнений или нечто, лишь содействующее вы¬ражению мнений? Отвергнув предложенную Апелляционным судом трак¬товку расходов как действий, сопряженных с выражением мнений, Верхов¬ный суд дал ответ, который изумил (если не шокировал) многих специалис¬тов, поскольку склонил их к выводу, что суд в сущности поставил знак ра¬венства между деньгами и мнениями, между долларом и словом.
Политолог Ф.Сорауф, знаток проблемы финансирования выборов, высказался кратко, но очень емко: популярное присловье "деньги говорят" Верховный суд воз¬вел в конституционный принцип . А выражение "деньги — это мнение" (money is speech), ставшее едва ли не афоризмом, прописалось во многих публикациях, анализирующих решение суда по рассматриваемому делу.
С тех пор деньги, по статье "расходы" выпущенные Верховным су¬дом на волю, "наговорили" много проблем и последствий, основные из ко¬торых будут рассматриваться в следующих главах.
 
Глава третья Комитеты политического действия

Одно из "драматических" следствий, вызванных решением Верховно-суда США по делу "Бакли против Вэлио", материализовалось в бурном размножении комитетов политического действия, роль которых в финансировании выборов могла оказаться совершенно иной - менее значительной и не столь спорной.

Есть повод начать сгводроса - что, собственно говоря, представляет собой это формирование? Вопрос не совсем праздный, если учесть, что в са-мом законе о федеральных избирательных кампаниях нет такого термина -"комитет политического действия". Там есть, как уже отмечалось, три опре-деления политического комитета." Но в политическом словаре этот термин существовал с давни* пор, поскольку существовали реалии, им обозна-чаемые.

Дело в том, что хотя активное распространение и широкую извест-ность структуры, именуемые ныне комитетами политического действия, по-лучили после 1974 г., их первый предшественник появился более полустоле-тия тому назад. Когда в 1943 г. закон Смита-Коннэлли запретил профсою-зам расходовать собственные средства на финансирование избирательных кампаний, Конгресс производственных профсоюзов (видимо, основываясь на практике функционирования Федерального закона о коррупции) вычис-лил лазейку и отреагировал немедленно. В том же году он создал самостоя-тельный фонд для сбора добровольных взносов и назвал его комитетом по-литического действия. Так появился термин. Впоследствии эту идею реали-зовали некоторые отраслевые профсоюзы, предпринимательские и иные ас-социации.

Тем не менее, до начала 70-х годов комитетов политического дей-ствия (КПД) насчитывалось немного. Функционировали они на постоянной основе, взносы собирали, кандидатов финансировали, но в то же время пра-вовая база их деятельности фактически отсутствовала, поскольку их статус не был подтвержден какими-либо офциальными актами. Такое положение сохранялось до принятия закона о федеральных избирательных кампаниях, который, как уже отмечалось, не только легализовал существовавшие КПД, но и дал зеленый свет появлению большого количества новых.
 
Вот здесь-то и произошло как бы второе рождение термина или, во всяком случае, расширилась сфера его применения. Практически сразу же после вступления закона в силу на политические комитеты, подпадающие под два первых определения, неофициально перешло уже имевшееся в нали¬чии, хорошо знакомое и подходящее по существу название: комитет полити¬ческого действия. С тех пор это название прочно вошло в число самых употребительных политических терминов, используется оно и в официаль¬ных документах.

1. Политико-статистический портрет
 
В соответствии с двумя указанными определениями различаются две основные разновидности комитетов.

Первое определение, согласно которому политическим комитетом является любой комитет, клуб, ассоциация или иная группа лиц, в течение
календарного года получающая взносы в сумме более 1 тыс. долл. или про-изводящая расходы в том же объеме (взносы и расходы, как они определены в законе), дало правовую основу для развития КПД, именуемых независи¬мыми. Полностью самостоятельные, они отличаются от других организаций именно своей целевой функцией - сбором добровольных пожертвований для финансирования избирательных кампаний. ЭтомогуГбыть постоянно деиГ" ствующие КПД либо временные, типа комитета в поддержку такого-то кан-/   дидата. От других КПД независимые отличаются не только полной само-стоятельностью, но и тем, что имеют право собирать взносы от любых (кроме, естественно, криминальных) групп населения США.
Вторая (и по всем параметрам ведущая) разновидность КПД, соглас-но второму определению - самостоятельные Фонды, которые создаются корпорациями, профсоюзами, предпринимательскими ассоциациями и дру-гими организациями, опять же с целью сбора добровольных взносов для их последующего использования на финансирование избирательных кампаний. Хотя официально такие фонды называются самостоятельными,фактиче-ски это означает лишь то, что таковыми являются формируемые из добро-вольных взносов и содержащиеся на отдельном счете их финансовые ресур-сы. В остальном такой КПД находится под властью родительской организа-ции, которая за счет собственных средств создает его, управляет им и опла-чивает расходы, связанные с осуществлением его функций. В силу сказанно-го, далее эти КПД будут называться зависимыми.

КПД корпорации имеет право собирать взносы от управляющего персонала, служащих и акционеров данной корпорации; профсоюзный - от членов профсоюза; комитет другой имеющей членство организации - от ее членов. Кроме того, корпоративным и профсоюзным КПД разрешено дваж¬ды в год собирать взносы от всех рабочих соответствующих корпораций.

Официальная статистика КПД и их деятельности базируется их распределении по группам, принятой Федеральной комиссией по выборам.
ПД, вторая - профсоюзные, третья - созданные иными имеющими членство ассоциациями, четвертая - независимые, пятая - созданные кооперати¬вами, шестая - КПД корпораций с неакционерной формой капитала. По¬скольку эта группировка используется в данной работе, предварительно шужно сделать два замечания. Во-первых, две последние группы КПД весьма малочисленные, особой погоды не делают и далее будут упоминаться как "другие11. Во-вторых, к сожалению, мало пригодна для анализа пестрая, но и важная по составу третья группа, так как из нее невозможно выделить КПД, созданные предпринимательскими союзами, профессиональными и иными ассоциациями. С учетом последнего замечания и рассматриваются соответ¬ствующие статистические показатели.

Общую динамику развития системы КПД после принятия закона о федеральных избирательных кампаниях характеризует табл.1. Она свиде-тельствует о том, что взрывной рост числа КПД начался в 1976 г. и шел по нарастающей вплоть до 1984 г. Этот отрезок времени можно назвать перио¬дом количественного накопления. Затем, в течение 12 лет общая числен¬ность КПД колебалась (по годам) вокруг четырех тысяч. Отсюда правомер¬но сделать вывод, что система КПД в принципе отстоялась, приобрела устойчивые количественные показатели, незначительные изменения кото¬рых в ту или другую сторону есть обычный процесс функионирования лю¬бой подобной системы.

Нельзя не отметить бросающуюся в глаза характерную особенность становления этой системы: наиболее бурно развивались корпоративные КПД. По своей численности они с 1976 г. намного опережают остальные" группы, а с 1978 г. их доля в общем количестве лишь дважды (в 1992 и 1995 гг.) опустилась ниже42%, и за 1978-1995 гг. составила в среднем 43%. Если бы статистика позволяла приплюсовать сюда КПД, созданные пред¬принимательскими союзами, то средний показатель наверняка поднялся бы выше 50%. Но в любом случае очевидно, что лицо системы определяют КПД бизнеса.

Прежде чем характеризовать следующий показатель этой системы, нужно напомнить, что после принятия закона о федеральных избирательных кампаниях сложились четыре основных источника финансирования канди¬датов в конгресс: взносы физических лиц; взносы КПД; взносы комитетов политических партий; собственные средства кандидатов. Основными в этой четверке являются два первых источника. Если взять для иллюстрации фи¬нансовую статистику выборов 1990, 1992 и 1994 гг., и на ее основе вывести средние показатели, то получится, что пожертвования физических лиц со¬ставляют 54%, а взносы КПД - 27% всех средств, поступающих в предвы¬борные фонды кандидатов в конгресс. Однако надо уточнить, что последний показатель является не только средним для избирательной кампании, но и усредненным для всего конгресса. Если же его определить для каждой пала¬ты отдельно, картина получится существенно иной. В общем объеме средста взносы КПД^составляют 33% у кандидата в палату пpeдстaвшей кандидата в сенат. Опять же, это усредненные показатели для всех претен¬ иначе выглядят они у тех, кто выиграл предвыборную гонку.

Существен¬ную роль игают и взносы профсоюзных КПД, весь via скромную - независи¬мых комитетов. Что касается КПД, созданных различными ассоциациями, то определить их удельный вес в финансировании не позволяет все та же официальная статистика.

Кандидатов какой партии - демократической или республиканской -предпочитают КПД финансировать? Из отвечающей на этот вопрос табл.3 можно сделать лишь один совершенно однозначный вывод: практически полностью продемократическими являются профсоюзные КПД, жертво¬вавшие кандидатам республиканской партии просто смехотворные суммы. Что касается корпоративных КПД, то здесь картина сложнее. При явно прореспубликанском уклоне они щедро финансировали и кандидатов-демократов, а в 1991-1994 гг. распределили свои взносы практически поров¬ну. В таком поведении корпораций видны не только идеологические моти¬вы, но и практические соображения, прагматизм, о чем еще будет сказано далее. У остальных групп в целом просматривается определенная предрас¬положенность к кандидатам демократической партии, но сказать здесь что-либо более конкретное сложно в силу невозможности проанализировать состав этих групп. Однако можно отметить, что не только партийными мо¬тивами как таковыми руководствовались различные КПД при распределе¬нии взносов. Демократы 40 лет господствовали в палате представителей и лишь время от времени теряли большинство в сенате. Этот фактор тоже оказывал могучее влияние на поведение КПД при выработке решений о том, какие кандидаты заслуживают финансирования.

Еще один вопрос, касающийся общего статистического портрета КПД - в каком соотношении удостаивались их взносов переизбиравшиеся члены конгресса ("инкамбенты") и их конкуренты-новички. Табл.4 свиде¬тельствует, что и здесь присутствует четкая закономерность. Во-первых, львиная доля денег шла в предвыборные фонды "инкамбентов". Во-вторых, с конца 70-х годов кривая их снабжения "материнским молоком политики" резко пошла вверх, в то время как поддержка конкурентов росла весьма не¬значительно.

В заключение остается сказать несколько слов о том, что есть в си¬стеме КПД еще одна весьма специфическая группа.
 
Число персональных КПД колеблется в пределах 40-50 единиц. Но если по такому невысокому показателю особой погоды в общей системе КПД они не делают, то в финансировании избирательных кампаний играют достаточно важную, по своему специфическому значению, роль.

2. Труд и капитал: столкновение интересов
Возможно, в разделении по группам, принятому Федеральной комис-сией по выборам, корпоративные и профсоюзные КПД поставлены рядом случайно. Но за пределами схемы, в реальной действительности, вовсе не случайными являются постоянные столкновения труда и капитала по пово¬ду финансирования выборов. На этом поприще также идет классовая борь¬ба, пусть и в парламентских формах. Ее следы запечатлены как в истории принятия закона о федеральных избирательных кампаниях, так и непосред-ственно в его тексте.

Как уже отмечалось, статус существовавших до появления этого за¬кона КПД, в большинстве своем профсоюзных, не был официально признан каким-либо правовым актом. Между тем, в то самое время, когда в 1971 г. проект закона о федеральных избирательных кампаниях обсуждался в кон¬грессе, в Верховном суде США ожидало решения дело "Местное отделение профсоюза водопроводчиков против США". Министерство юстиции обви¬нило этот профсоюз в нарушении соответствующей статьи Федерального закона о коррупции, поскольку в созданный им самостоятельный фонд для сбора добровольных'взносов (т.е. КПД) последние собирались должност¬ными лицами профсоюза и были отнюдь не добровольными. Опасаясь, что решение Верховного суда по данному делу (если оно будет неблагоприят¬ным) может поставить под угрозу само существование профсоюзных коми¬тетов политического действия, профсоюзное объединение АФТ-КПП стало добиваться от конгресса их легализации. Положение о праве создавать КПД было внесено в проект закона о федеральных избирательных кампа¬ниях на пленарном заседании палаты представителей в виде поправки, со¬ставленной АФТ-КПП.
Предпринимая этот шаг, профлидеры отдавали себе отчет в том, что идут на определенный риск, поскольку любой закон, легализующий проф¬союзные КПД, автоматически разрешит и корпорациям создавать их, чего профлидеры не хотели. Но, во-первых, они не ожидали, что бизнес действи¬тельно станет сколько-нибудь активно плодить такие комитеты, так как ис¬торически они не являлись для него важными инструментами политической деятельности. Во-вторых, в то время профлидеры были убеждены, что за¬прет подрядчикам федерального правительства финансировать избиратель¬ные кампании наверняка воспрепятствует большинству корпораций созда¬вать КПД.

Как бы то ни было, АФТ-КПП активно лоббировала в пользу своей поправки и добилась успеха. Можно сказать, что статьи, касающиеся КПД, появились в законе 1971 г. фактически по инициативе профсоюзов. Некото¬рые американские авторы не без основания видят в этом факте немалую иронию, поскольку профсоюзы, добившись того, чего хотели, спровоциро¬вали тем самым последствия, которых совсем не желали .

Однако поначалу надежды профсоюзов оправдались. Со стороны бизнеса существенного давления в пользу принятия закона не наблюдалось, как не было и значительного роста корпоративных КПД сразу после его вступления в силу. К тому же, в законе ничего конкретно не говорилось о том, имеют ли право создавать КПД подрядчики федерального правитель¬ства. Фактически это означало, что такого права у них нет. Но так продол¬жалось недолго.

 В этом году поправками к закону 1971 г. конгресс снял с указанных подрядчиков запрет на создание КПД - запрет, на который, как отмечалосьгстолько надежд ""возлагали профсоюзы. НосНил - дсйешигслыю, ирония судьбы - опять же с их согласия и под их давлением. К тому времени некоторые профсоюзы имели правительственные подряды на подготовку рабочей силы, что могло служить препятствием к созданию КПД, если запрет останется в силе. Но на этот раз у них появились могучие "союзники" - к давлению активно под¬ключился большой бизнес. Тогдашний лоббист общественной организации "Общее дело" Д. Коэн вспоминал впоследствии, что профсоюзные лоббис¬ты, настаивая на снятии запрета, даже не ведали о том, что их двойники, представлявшие бизнес, тайно лоббировали с этой же целью .

С помощью ли таких "союзников" или без оной, но профсоюзы до¬бились победы. Однако, как показало время, этот успех оказался их главной стратегической ошибкой. В самом деле, хотя какое-то число профсоюзовимели правительственные контракты, подавляющее-то большинство под¬рядчиков составляли корпорации, которым и достался основной выигрыш от лоббистских усилий АФТ-КПП. Поправки 1974 г., устранившие послед¬ние препятствия на пути развития комитетов политического действия, в корне изменили отношение бизнеса к этим организациям. Последовал взрывной рост корпоративных КПД, чему содействовало, помимо самого закона, еще одно важное обстоятельство, которое, к тому же, вновь столк¬нуло интересы труда и капитала на данном поприще.

В законе нет положений, согласно которым для создания КПД нужно получить разрешение какой-либо инстанции. Но, видимо, сначала у корпо¬раций имелись не сей счет какие-то сомнения или неясности, поскольку ле¬том 1975 г. нефтяная компания "Сан ойл" направила в Федеральную комис¬сию по выборам план организации КПД с просьбой одобрить его. Согласно этому плану, поддержанному другими ведущими отраслями, Торговой па¬латой США и Национальной ассоциацией промышленников, компания на¬меревалась использовать средства своей казны для создания КПД и управ¬ления им, а добровольные взносы этому комитету должны были поступать от ее акционеров, рабочих и служащих. В своем консультативном мнении Федеральная комиссия по выборам согласилась с предложением "Сан ойл". Более того, она разрешила компании создавать столько комитетов, сколько та пожелает, причем в смысле ограничений на взносы и расходы каждый такой комитет будет считаться самостоятельной единицей . Иными слова¬ми, каждый в отдельности сможет собирать и предоставлять предусмотрен¬ные законом взносы.

В специальной литературе высказывалось мнение, что из сотен реше¬ний, принятых Федеральной комиссией по выборам, ни одно не было более спорным, чем то, которое получила "Сан ойл", ни одно не оказало большее воздействие на дальнейшее развитие федерального регулирования корпора¬тивной и профсоюзной электоральной деятельности и "драматическое" размножение корпоративных комитетов политического ДСЙХЯБИЯ^Г^ЭТО 'этапное, как 61 о называют другие авторы, решение убрало какукГбьт то ни было правовую неопределенность, которая, возможно, еще оставалась, в части права корпораций создавать политические фонды, и разбило имев¬шиеся у многих законодателй-демократов и профсоюзных лидеров надежды на то, что развитие корпоративных КПД удастся стреножить регулятивны¬ми подзаконными актами. О том, что решение действительно "разбило на¬дежды", свидетельствует и такой факт. Согласно закону, в Федеральную комиссию по выборам назначаются по три представителя от демократи¬ческой и республиканской партий. Так вот, демократ Н.Стейблер голосо¬вал вместе с республиканцами по предложению "Сан ойл". Этот его посту¬пок настолько рассердил многих демократов, что, когда срок его полномо¬чий истек, ему отказали в переназначении, президент Дж.Картер ввёл в ко¬миссию другого представителя своей партии .

Не удивительно, что решение комиссии подверглось резкой критике со стороны профсоюзов и их союзников в Капитолии. Они утверждали, что, ограничив право профсоюзов собирать взносы только от своих членов, но в то же время позволив "Сан ойл" собирать их от акционеров, рабочих и служащих (включая членов профсоюза), это решение нарушает политиче¬ский баланд который конгресс стремился установить между корпорациями и профсоюзами. Действительно, та же "Сан ойл" имела тогда более 126 тыс. акционеров и почти 28 тыс. рабочих и служащих, из которых лишь неболь¬шая часть состояла в профсоюзе. Следовательно, контингент физических лиц, от которых компания и профсоюз могли собирать взносы, оказался во много раз больше в пользу "Сан ойл".

Кроме того, профсоюзы не устраивало то, что, согласно решению комиссии, "Сан ойл" (а следовательно, и любая другая корпорация) могла создавать неограниченное количество КПД. С целью "восстановить ба¬ланс" АФТ-КПП и другие политически активные профсоюзы, особенно Объединенный профсоюз автомобилестроителей, предприняли лоббистское давление на конгресс. В результате в 1976 г. в закон о федеральных избира¬тельных кампаниях были внесены две компромиссные поправки, в какой-то степени восстановившие баланс. Согласно первой из них, корпоративным КПД разрешается собирать добровольные взносы от административно-управленческого персонала, акционеров и членов их семей, профсоюзным КПД, как и раньше - от членов профсоюзов и членовГих семей. Кроме того, тем и другим КПД разрешено дважды в год "пересекаться" и собирать по¬жертвования на "чужом поле". Однако делать это следует на почте, а фами¬лии авторов взносов не подлежат огласке.

Вторая поправка установила, что в целях ограничения взносов, кото¬рые КПД имеют право представить кандидатам, все комитеты, созданные одной корпорацией или одним профсоюзом, должны рассматриваться как Годин^ПД^Иначе говоря, сколько бы комитетов ни создали корпорация иЯичтрофсоюз, все они могут предоставить одному кандидату в общей сум¬ме не более 5 тыс. долл. на одни выборы.

Надо сказать, лоббисты многих корпораций были очень недовольны этими поправками и требовали, чтобы президент Дж.Форд наложил на за-конопроект вето. Но, хотя и самому президенту не нравились многие его положения, он все же подписал билль, объяснив свою позицию необходи¬мостью сохранить "целостность избирательного процесса".
Таким образом, профсоюзы действительно добились определенного успеха и вроде бы праздновали очередную победу. Но фактически они не достигли главной цели, к которой стремились, а именно: предотвратить усиление эффективности бизнеса в избирательных кампаниях через исполь-зование комитетов политического действия. Уже на выборах 1976 г. корпоративные КПД представили кандидатам 10 млн. долл., в связи с чем иные авторы утверждают, что бизнес впервые стал более важным поставщиком "материнского молока политики" в электоральный процесс, чем профсо¬юзы . Насчет "впервые" - с этим можно не согласиться, но бесспорно в та¬ких утверждениях следующее: самым важным политическим эффектом дея¬тельности многочисленных корпоративных КПД фшлось снижениелхшЩ:
бизнеса Ч.Уолкер заявил, что рост корпоративных КПД явился "очень важным фактором воздействия на идеологический баланс в конгрессе", по¬скольку у его членов теперь есть альтернативные источники взносов в изби¬рательные кампании, и это вызвало "драматическое падение влияния АФТ-КПП в Капитолии" .

Поскольку отношения между трудом и капиталом по анализируемой проблеме в дальнейшем рассматриваться больше не будут, то в заключение позволительно добавить одно замечание, которое по своему содержанию было бы более уместным в следующей главе.

Быстрота и эффективность использования корпорациями комитетов
политического действия довольно скоро оказались одной из причин (если
не главной причиной) того, что представители профсоюзов стали поддер-
живать рассматривавшиеся и до сих пор рассматриваемые в конгрессе раз-
личные предложения о реформе системы финансирования избирательных
кампаний - в частности, неприемлемое для многих корпораций, других
влиятельных заинтересованных групп, да и многих законодателей предло-
жение ввести. Многие профлидеры не раз заявляли, что они предпочли бы, чтобы корпорации, профсоюзы и другие заинтересованные группы были лишены права делать через свои КПД прямые взносы кандидатам, поскольку по этой линии бизнес имеет огромные преимущества, а сами комитеты политического действия использовались для других видов электоральной работы - таких как  политическое просвещение избирателей, стимулирование их активности в день выборов и т.п.  Кроме того,<тосударственное финансирование рассматривается профсоюзами как альтернатива не шльксЛсошггетам политического действия, но и крупным индив1<луалытьп^взносам, оказывающим коррумпирующее воздействие на политическую систему. Особенно четкую позицию на сей счет занял профсоюз работников связи: "Рабочее движение не имеет закрепленных законом интересов в том, чтобы делать крупные взносы. Мы рассматриваем - и всегда рассматривали - профсоюзные КПД как противовес незаконной власти денег богачей и деловых кругов. Устраните финансовую власть богатства над выборами, и мы поддержим ликвидацию всех КПД" . Вполне классовая позиция, свидетельствующая об отсутствии какой-либо гармонии интересов труда и капитала на почве финансирования избирательных кампаний.

3. Финансирование и его цели
 
Начальный этап бурного развития КПД совпал с периодом затяжно¬го кризиса, который переживала американская двухпартийная система. По
различным причинам партии оказались не в состоянии эффективно прово-
дить электоральную политику. Избирательные кампании все более персо-
нифицировались, кандидаты в конгресс, будучи вынужденными все больше
полагаться на самих себя, создавали различные вспомогательные организа-
ции с целью поиска средств для покрытия своих предвыборных расходов. В
этих условиях многие крупные КПД увидели благоприятные возможности,
и у них появились весьма амбициозные претензии. Не ограничиваясь лишь
финансированием претендентов на место в Капитолии, они стали отбирать
и готовить собственных кандидатов, хоть и сохранявших ярлык демократи-
ческой или республиканской партии, но больше зависевших от тех, кто на-
правлял деятельность КПД. Иными словами, комитеты начали перехваты-
вать функцию партий, превращаясь в этом смысле в своего рода "мини-
партии".
 
Однако, амбиции оказались завышенными, а паника преувеличенной. Партии постепенно вышли из кризиса, и КПД в качестве "мини-партий" решающего влияния на выборы не добились. Преуспели и преуспевают они в другом - в исполнении традиционной роли заинтересованных групп в американской политике. А роль эта заключается не только в стремлении влиять на избирательные кампании, но и в постояннокьвщдействии на выработку и при фицансировании кандидате. Условно эти цели можно разделить на идеологические и прагматические, хотя в реальной действительности они, как правило, переплетаются.

Суть идеологических целей состоит в том, чтобы поддержать или, на-против, содействовать поражению кандидатов определенных взглядов или определенной партии. Такие цели преследуют прежде всего и главным обра¬зом многие независимые КПД. Национальный консервативный комитет по-литического действия предпочитает финансировать кандидатов консерва¬тивного толка, а в 1980 г. стал знаменит тем, что, истратив почти 1,5 млн. долл., успешно провел кампанию "на поражение": из шести намеченных им сенаторов-либералов четверо проиграли выборы (кампания, кстати, была отменно грязной, как и принято в "цивилизованном обществе"). С другой стороны, Национальный комитет за эффективный конгресс - либеральный КПД, поддерживающий кандидатов либеральных же взглядов. Почти сплошь идеологические цели и у профсоюзных КПД, в подавляющем боль-шинстве случаев финансирующих кандидатов демократической партии. Естественно, в той или иной степени не лишены идеологической начин¬ки и взносы КПД крупных и ведущих предпринимательских союзов и кор¬пораций.

Однако же, в общей картине финансирования главенствуют цели прагматические (иными словами, законодательные), особенно у зависимых КПД, а среди них в первую очередь - у КПД корпораций..Финансируя кан¬дидатов, эти КПД менее всего руководствуются альтруистическими моти¬вами. Говоря словами бывшего лидера республиканского большинства в сенате Р.Доула, "когда эти комитеты политического действия дают деньги, оки рассчитывают получить взамен нечто иное, нежели добродетельное правительство"10. "Нечто иное" в данном случае - есть не что иное, как бла¬гоприятное для создавшей КПД организации голосование по законопроек¬ту, который ее интересует. Именно поэтому корпоративные КПД, в целом склонные больше давать республиканцам, щедро финансировали и демокра¬тов. По т^йже причине львиная до знисовшлагпереизбиравшимся чле¬нам конгресса, а не их конкурентам-новичкам.

Массированное вторжение на легализованный рынок "материнского
молока политики" целой системы комитетов политического действия про¬сто-напросто не могло пройти бесследно для системы лоббизма, ибо таило в
себе новые возможности воздействия на законодательный процесс - воз-можности по своим потенциям столь существенные, что в той или иной сте-пени сращение этих двух систем напрашивалось само собой. И оно фактиче¬ски состоялось. В определенном смысле правомерно утверждать, что ныне КПД и лоббизм - подсистемы одной системы воздействия на органы государственной власти со стороны заинтересованных групп. Сращение выразилось прежде всего в появлении прочных организа¬ционных и координационных связей между КПД и материальной структу¬рой лоббизма. Независимые КПД - это по существу в одном лице и КПД, и заинтересованные группы, и лоббистские организации, поскольку они и финансируют кандидатов, и преследуют определенные законодательные цели, и сами добиваются их реализации лоббистскими методами, для чего в том числе регистрируют собственных лоббистов. Иными словами, у независи-мых КПД сращение финансирования избирательных кампаний с лоббизмом абсолютное.

Что касается зависимых КПД, то, во-первых, они часто являются просто-напросто структурными подразделениями лоббистских отделов ро¬дительских организаций. Во-вторых, нередко главный лоббист такой орга¬низации возглавляет созданный ею КПД11. В-третьих, координируются взносы КПД и лоббистские цели этих организаций. В свое время, отвечая на вопрос исследователя, главный лоббист (руководитель вашингтонского представительства) и он же менеджер КПД корпорации "Форд мотор" Б.Браун заявил, что корпорация предоставляет взносы членам тех комите¬тов конгресса, через которые проходит большинство законопроектов, регу¬лирующих автомобилестроительную отрасль (типичный пример целевого финансирования.- Н.З.). Поэтому предложения о взносах вырабатываются в вашингтонском представительстве, затем отсылаются в штаб-квартиру кор¬порации в Детройте, где специальный комитет принимает окончательное решение. Чести получить взнос удостаиваются кандидаты, которые зани¬мают позиции, отвечающие интересам "Форд мотор"12. Как видно из этого факта, рекомендации лоббистов имеют далеко не последнее значение в во¬просе о том, кого из претендентов на место в Капитолии будет финансиро¬вать соответствующий КПД. "Для многих корпораций, профсоюзов и пред¬принимательских ассоциаций комитеты политического действия являются просто помощниками в деле традиционного лоббирования узких экономических интересов11 этим общим выводом' американских исследователей можно было бы заключить разговор об отношениях в тандеме "КПД-лоббизм" и прагматических целях поставщиков "материнского молока политики" на финансовый рынок избирательных кампаний. Но поскольку на этом рынке, как и любом другом, действуют не только поставщики, картина получится односторонней, если умолчать о потребителях - сиречь, кандидатах. Как они ведут себя в роли, так сказать, безденежных покупателей товара деньги?   

Эпиграфом к ответу на этот вопрос можно взять слова бывшего члена палаты представителей М.Сайнера, заявившего однажды: "Обычно лоббис¬ты лоббировали конгрессменов. Теперь конгрессмены лоббируют лоббистов - с целью добыть деньги"14. Пожалуй, если не все, то многие вашингтонские ЛОЬОИСТБГИ руководители комитетов политического действия охотно подпи-сались бы под этим заявлением. Они не только жалуются на постоянное давление со стороны слуг народа ("если вы не сделаете взнос, они не ответят на ваши звонки"), но и, случается, публично обвиняют этих самых слугз. "вымогательстве" и "деспотизме". И не без оснований обвиняютГОбразец "деспотизма" продемонстрировал сенатор Дж.Эбднор, когда устраивал с целью сбора средств политический обед, на котором в качестве звезды-приманки должен был присутствовать президент США Р.Рейган. Билет на это мероприятие стоил 1500 долл. Сенатор разослал комитетам политиче¬ского действия приглашения с посыльным, снабдив последнего карточкой, в которой приглашаемому предлагалось на выбор три варианта ответа: 1) ку¬пить билет (еще лучше - два или более); 2) сделать взнос в сумме 5 тыс. долл.; 3) или заявить: "Нет, наш КПД не желает субсидировать обед в честь Джима Эбднора с президентом Рейганом в роли свадебного генерала"15. Что особенно задело за живое и возмутило многих вашингтонских лоббистов и менеджеров КПД, так это наказ Эбднора посыльному не покидать офис приглашаемого без того или иного ответа/Логично предположить, что вряд ли кто решился ответить по третьему варианту.

Строго говоря, лоббирование лоббистов с целью добычи денег в той или иной форме существовало всегда, возможно, и с применением "деспоти¬ческой" тактики, но без излишней огласки. Элемент новизны в цитиро¬вавшемся выше заявлении конгрессмена Сайнера состоял в том, что после законного появления на политической сцене целой системы комитетов по¬литического действия и ее сращения с системой лоббизма давление слуг на¬рода на лоббистов тоже стало, если угодно, законным, открытым и массо¬вым. И то сказать: если вам (лоббистам) официально разрешено делать взносы нам (конгрессменам), то мы (конгрессмены) разве не вправе подсте¬гивать вас (лоббистов), тем более в условиях постоянного роста стоимости избирательных кампаний?

Процесс лоббирования лоббистов, достигший к настоящему времени таких масштабов, что впору говорить о некоей новизне в отношениях между
политическими партиями и тандемом "КПД-лоббизм", явственно пошел на
усиление где-то ближе к осени 1994 г., когда стал намечаться сдвиг в отно-шениях между республиканской партией и комитетами политического дей¬ствия. А дело здесь в том, что эти отношения вовсе не были беспроблемны¬ми. О том, какими они были в действительности, поможет рассказать спикер палаты представителей в 1995-1998 гг. Н.Гингрич, если взять его в качестве "экскурсовода" по теме.

"Комитеты политического действия выводят заинтересованные груп¬пы "в свет". Таким образом появляется возможность видеть реальные связи между тем, как люди ведут себя на выборах, как они ведут себя, когда дела¬ют взносы, и тем, как голосуют члены конгресса. Вызов 80-х годов состоит в том, чтобы неуклонно усиливать связь между голосом избирателя и поведе¬нием правительства. Комитеты - решительный и полезный шаг в этом на¬правлении. Нам нужно их больше, а не меньше" , - так говорил Гингрич в 1981 г. За этими словами тот факт, что с середины 70-х до примерно середи¬ны 80-х годов республиканцы были горячими поклонниками КПД и защит¬никами их взносов, поскольку корпоративные комитеты давали им гораздо больше, чем демократам. Поэтому они всячески призывали корпорации и предпринимательские союзы активно создавать КПД.

"Конгресс - это подорванная система. Это все более усиливающаяся система коррупции, в которой политика во имя денег разрушает и вытесняет политику во имя гражданина. Мы обязаны восстановить в качестве первого принципа самоуправления то, что политика должна быть по своему сущест¬ву высоконравственным бизнесом. Первый долг нашего поколения - вер¬нуть цельность и четкость политическому процессу. Мы должны наказывать правонарушителей в политике и правительстве, принять законы, которые наведут порядок в избирательной и лоббистской системах. Мы должны сде¬лать так, чтобы политика во имя гражданина победила политику во имя де¬нег" , - так говорил тот же Гингрич в 1990 г. КПД здесь не озвучены, но они за кадром, они - источник, спровоцировавший это заявление.

Дело в том, что по мере того, как корпоративные КПД, руководству¬ясь прагматическими соображениями, увеличивали долю своих взносов де¬мократам и к концу 80-х годов стали делить их почти поровну между канди¬датами обеих партий, лидеры республиканцев, возмутившись такой, "неспра¬ведливой" дележкой, взялись резко критиковать деятельность КПД, а пре¬зидент-республиканец Дж.Буш и вовсе предлагал ликвидировать зависимые КПД, чтобы, так сказать, содействовать превращению политики в высоко-нравственный бизнес. Замечательные слова произнес Н.Гингрич, особенно если учесть, что к тому времени он сам располагал персональным КПД, ко¬торому, попутно будь сказано, Федеральная комиссия по выборам вчинила иск в Окружной суд федерального округа Колумбия, обвинив этот комитет в том, что он незаконно скрыл более 500 тыс.долл., израсходованных в 1989— 1991 гг. на финансирование мероприятий, связанных с избирательными кампаниями18.
"Мне кажется, что комитеты политического действия превратились в инструменты, которые больше не служат общественным интересам. Они служат специальным интересам"19, - так сказал Гингрич где-то в середине 1994 т. Скорее всего, это заявление явилось отзвуком межпартийной борьбы в конгрессе вокруг предложения республиканцев запретить или снизить взносы КПД. Но прошло немного времени и... "каждого, кто сейчас не с на¬ми, ожидают два самых неприветливых года в Вашингтоне"20, - таким пред¬упреждением осчастливил Гингрич собрание представителей КПД осенью 1994 г., накануне выборов. Как говорится, "полили а во имя гражданина" -дело хорошее, и оно победит, но в перспективе, а "политика во имя денег" -дело хоть и неблагодарное, но нужное, притом немедленно. Когда за два-три месяца до упомянутых выборов стало практически ясно, что у респу¬бликанцев есть реальный шанс впервые за долгие годы завоевать большин¬ство в обеих палатах конгресса, они, чтобы усилить финансовые вливания в предвыборную борьбу, предприняли мощное давление на корпоративные КПД с целью вынудить их круто переориентировать свои взносы в пользу республиканских кандидатов. И те откликнулись - деньги потекли щедро. По мнению специалистов, эти деньги сыграли огромную роль в победе рес¬публиканской партии на выборах. В частности, именно поток взносов кор¬поративных КПД на финише избирательной кампании помог ей захватить палату представителей.
Придя к власти, окрыленные успехом лидеры республиканцев в кон-грессе, еще не занявшись по существу другими делами, перво-наперво пред-приняли новую атаку на корпоративные КПД, имея целью как можно теснее привязать их к своей партии, побыстрее выжать из них, пользуясь благопри-ятным моментом, как можно больше средств на будущие выборы. Уже в на¬чале 1995 г. по Вашингтону прокатилась волна различных мероприятий, в которых, помимо лидеров и других членов конгресса республиканской пар¬тии, участвовали лоббисты бизнеса и менеджеры корпоративных КПД. "Политика во имя денег" действовала вовсю. И, надо отметить, весьма успешно: для взносов предпринимательских КПД движение в сторону рес¬публиканских кошельков стало преобладающим.
Означало ли все это, что теперь, после захвата республиканцами обеих палат конгресса, отстоявшаяся в условиях многолетнего господства демократов структура финансирования кандидатов в той или иной степени устойчиво переориентируется на республиканскую партию? Можно отве¬тить, что в общем и целом определенный сдвиг произошел. Как свидетель¬ствует табл. 3, в избирательном цикле 1995-1996 гг. все группы (кроме проф¬союзов) весьма существенно обратили свои симпатии в сторону республиканцев. Особенно резко это сделали корпорации, выдав республиканцам в 2,6 раза больше взносов, чем демократам. Если в избирательном цикле 1993-1994 гг. кандидаты республиканской партии в палату представителей получили от 400 крупнейших КПД 30% взносов, то в 1995 г. им досталось уже 54%21. В 1996 т. на долю республиканцев пришлось 63% средств, пожер¬твованных предпринимательскими структурами. КПД таких отраслей, как связь, энергетика, военная промышленность, здравоохранение, индустрия ценных бумаг, предоставили им гораздо больше взносов, чем демократам22. Верность последним сохранили профсоюзы, что понятно. Куда интереснее отметить, что в условиях сдвига в сторону республиканцев преимуществен¬ную ориентацию на демократическую партию сохранила собственно лоб¬бистская отрасльв лице юридических и лоббистских фирм, которые в 1996 г. предоставили демократам 62% своих взносовв.Правда,лто на 11% меньше, чем было в 1994 г. - очевидно* указанный сдвиг подействовал (не мог не по-действовать^и на Данную отрасдь. Но все же сохранение ориентации свиде¬тельствует о том, что многие .лоббисты предпочитают не рвать давно уста¬новленные етязи-с-дешжратической партией.
Бет особого риска впасть в преувеличение можно сказать, что "фанд-рейзинг" (сбор средств) с участием КПД и лоббистов принял колоссальные масштабы в процессе подготовки к промежуточным выборам в конгресс в 1998 г. Национальные комитеты республиканской и демократической пар¬тий по выборам в сенат и палату представителей провели массу всевозмож¬ных мероприятий с целью пополнения предвыборных фондов как самих ко¬митетов, так и отдельных кандидатов. О тесном взаимодействии этих коми¬тетов, КПД и лоббистов на поле сбора средств свидетельствует наличие спе¬циальных программ и вспомогательных структур. К примеру, КПД, обычно дающие по 15 тыс. долл. в год комитету демократической партии по выбо¬рам в сенат, считаются участниками его элитной программы "Руководящий круг". Но особенно отличился в этом отношении комитет республиканской партии по выборам в палату представителей, располагавший программами "Совет Палаты" (в которую приглашались КПД, лоббисты и физические лица, делавшие взносы до 10 тыс.долл. в год), "Форум конгресса" (взносы до 25 тыс. долл. в год), "Фонд большинства" (участники - около ста КПД, мно¬гие из которых вносили ежегодно по 15 тыс. долл.), "Группа-100" (крупные доноры, каждый из которых в течение определенного времени пожертвовал 100 и более тыс.долл.). Этот же комитет имел в своем распоряжении две вспомогательные структуры - Группу по работе с "инкамбентами" и Кай* сультативную группу. Первая из них, состоявшая из лоббистов, которые раньше работали в аппарате членов палаты представителей от республикан¬ской партии, помогала младшим по стажу членам этой палаты от этой пар¬тии решать вопросы, связанные со сбором взносов. Если, к примеру, кто-то из конгрессменов жаловался, что мало знаком с банкирами, лоббисты, имевшие клиентов-банкиров, подыскивали среди них доноров, способных и готовых оказать финансовую услугу данному конгрессмену. Консульта¬тивная группа помогала новичкам, решившим побороться за кресло в Капи¬толии, и кандидатам на свободные места. Лоббисты, участвовавшие в со¬браниях этой группы, представляли крупнейшие прореспубликанские КПД в Вашингтоне.

Кто же эти герои-лоббисты, столь привлекательные для партийных
лидеров, переизбирающихся членов конгресса и конкурентов-новичков? Их фамилии ничего не скажут российскому читателю, поскольку речь идет не о политических деятелях первой величины. Но на американской электораль¬ной кухне они - звезды "фандрейзинга" и для иллюстрации можно назвать нескольких. Группу по работе с "инкамбентами" соз ^али лоббисты Г.Анд-рес (лоббистская фирма "Датко групп") и Б.Гейтс (юридическая фирма "Вашингтон каунсел"). Консультативной группой неформально руководил главный лоббист корпорации "Белл Саут" Д.Мэттун. Председателем "Фон¬да большинства" был один из ведущих прореспубликанских лоббистов, пре¬зидент Национальной ассоциации оптовых торговцев В.Донген. Бывший председатель комитета республиканской партии по выборам в палату пред¬ставителей Х.Барбор, став лоббистом, нашел нескольких крупных доноров для элитной программы "Группа-100". Главный лоббист корпорации "Фи¬лип Моррис" в палате представителей Хуанита Дугган в течение трех лет являлась ведущим сборщиком так называемых "легких" денег в фонды рес¬публиканской партии (о "легких" деньгах речь пойдет в следующей главе). Имел тесные связи с лидерами республиканцев в сенате и регулярно прово¬дил мероприятия по сбору средств лоббист Дж.Харт - он же президент юри¬дической фирмы "Вильяме энд Дженсен".

Что касается лоббистов, усердно трудившихся на поле "фандрей¬зинга" в пользу демократической партии, то среди них, в частности: Т.Богтс-мл., партнер юридической фирмы "Пэттон, Боггс энд Блау", ис¬пользовавший для выколачивания взносов длинный список именитых кли¬ентов этой фирмы и возглавлявший наиболее крупные мероприятия по сбо¬ру средств; Д.Эккарт, бывший член палаты представителей, затем партнер юридической фирмы "Артер энд Хедден", организовавший несколько круп¬ных "фандрейзингов" в пользу комитетов демократической партии по вы¬борам в сенат и палату представителей; Д.Датко (лоббистская фирма "Датко групп"), который в 1996 г. собрал для демократов 750 тыс. долл., а в 1998 г. работал на персональный КПД, созданный по инициативе вице-президента США А.Гора; много сил вложил в организацию этого комитета и выступал в роли главного сборщика взносов для него давний приятель Го¬ра П.Найт, партнер юридической фирмы "Вандер Найт, Левин, Теллен энд Форси".

По теме "финансирование и его цели" осталось выяснить, для чего создают персональные КПД хозяева Капитолия. Во-первых, для того, чтобы использовать собранные взносы на финансирование собственных избира¬тельных кампаний. Во-вторых, через эти комитеты влиятельные или стре целью? Для того, чтобы те, кого финансируют, поддержали (проголосовали за) тех, кто финансирует, когда они хотят сохранить или получить руково¬дящие должности. В конце 70-х годов член палаты представителей Г.Уоксмен "шокировал коллег", создав КПД, с помощью которого вознамерился стать председателем одного из подкомитетов комитета по вопросам энерге¬тики и торговли. Распределив членам последнего порядка 24 тыс. долл. че¬рез свой КПД, Уоксмен заручился их поддержкой и победил, обойдя друго¬го конгрессмена, который по принципу старшинства должен был бы занять
этот пост. И хотя некоторые законодатели впоследствии еще долго осужда¬ли "маневр" Уоксмена, пример его оказался заразительным: стали активно появляться персональные КПД главным образом для содействия реализации личных амбиций их создателей....

Вместе с тем, используются эти комитеты и в межпартийной борьбе во время избирательных кампаний. В серьезных масштабах это началось с промежуточных выборов 1994 г., когда руководящие и влиятельные члены конгресса от обеих партий активно финансировали своих переизбиравшихся коллег через персональные КПД. Особенно усердствовали республиканцы, почувствовавшие, что есть возможность завоевать большинство в обеих па¬латах конгресса и посему использовавшие собственные КПД для поддержки не только "инкамбентов", но и некоторых претендентов-новичков. С тех пор участие таких КПД в финансировании выборов становится все более значи¬тельным.

Наконец, в-третьих: говоря об этих комитетах, тоже (как и в случае с зависимыми КПД) невозможно умолчать о лоббизме. По свидетельству американских исследователей, многие персональные КПД управляются лоббистами. К примеру, внутренний круг лиц КПД сенатора Б.Джонстона "составляет группа юристов и лоббистов, чьи клиенты часто лоббируют ко¬митет по энергетике и природным ресурсам" . В то время, к которому отно¬сится это свидетельство, сенатор возглавлял указанный комитет. Другой факт относится к середине 1995 г.: Дж.Джонсон, исполнительный директор персонального КПД тогдашнего партийного организатора республиканско¬го большинства в сенате Т.Лотта, стал "по совместительству" советником вашингтонской лоббистской фирмы "Гриффит энд Роджерс". Уже тогда не¬которые наблюдатели склонялись к выводу, что назначение лоббистов на ключевые посты в персональных КПД руководящих деятелей конгресса "становится обычной практикой" . Действительно, по мере размножения таких КПД наблюдается возрастающее упрочение связей между ними и лоб¬бистами. Последние во многих случаях помогают законодателям создавать эти комитеты, работают в их руководящих органах, постоянно собирают для них взносы.

В заключение необходимо подчеркнуть следующее: лоббисты с дав¬них пор в той или иной степени помогали кандидатам решать финансовые
проблемы. Но в последние годы эта их роль сильно возросла как в количе-ственном, так и (пожалуй, это главное) в качественном отношении. Обус-ловленный постоянным ростом дороговизны избирательных кампаний,
столь же постоянным со стороны законодателей стал процесс "лоббирова¬ния лоббистов", превратившись по сути в важнейшую составную часть об¬щего процесса формирования предвыборных фондов партийных комитетов
и отдельных кандидатов. В результате для многих лоббистов поиски и сбор средств в эти фонды стали постоянным занятием, которое, как и любое дру¬гое постоянное занятие, требует определенной специализации. В этом и за-ключается в какой-то степени качественно новая характеристика лоббист¬ской профессии, вполне позволяющая даже ввести в употребление относи¬тельно самостоятельное понятие "лоббист-сборщик взносов".
Надо сказать, лидеры партийных комитетов признают, что лоббиро¬вание лоббистов с целью заставить их собирать деньги не является прият¬ным во всех отношениях, но добавляют при этом, что оно вполне законно. "Это непристойная и щекотливая часть процесса (сбора взносов. - Н.Э.). Но это часть данного процесса и притом его законная часть", - заявил однажды исполнительный директор Комитета демократической партии по выборам в сенат П.Джонсон .

Непристойно, но законно... Этот замечательный пассаж вполне мож¬но поставить эпиграфом к следующей теме.

4. Дискуссии: "за" и "против"
Журнал "Харперс" как-то назвал комитеты политического действия "одним из иронических следствий постуотергейтских законов о реформе фи-нансирования избирательных кампаний" . Многие политологи, публицис¬ты, да и многие члены конгресса согласны: следствия оказались не совсем теми, каких ожидали. Точнее - совсем не теми.

Безоговорочные сторонники КПД, защищая их в полемике, настаи¬вают, что эти структуры - законный, демократический и эффективный ме¬ханизм участия различных групп общества в политическом процессе. Веду¬щий лоббист большого бизнеса Ч.Уолкер как-то заявил, что размножение КПД свидетельствует о хорошо работающей политической системе, и не без пафоса добавил: "Мы можем гордиться нашей развивающейся, самой от¬крытой, базирующейся на самой широкой основе системой добровольного финансирования избирательных кампаний в истории демократической по-литики" . Дескать, деньги поступают от рядовых граждан, и это есть их участие в политическом процессе.

Что ж, рядовые граждане действительно участвуют, хотя для полноты картины к утверждению Уолкера можно было бы добавить, что в историиамериканской демократической политики зафиксировано немало фактов, свидетельствующих о том, что служащие и рабочие той или иной корпора¬ции "добровольно" делали взносы под давлением ее руководства. Критики отмечают этот "грех" попутно, а куда более серьезные проблемы видят в том, что КПД сами определяют цели финансирования и сами решают, како¬го кандидата финансировать - с вкладчиками из числа тех же рядовых
граждан они на сей счет вовсе не консультируются.

Начать анализ этих проблем следует с напоминания о том, что в за¬коне о федеральных избирательных кампаниях имелось положение, устана¬вливавшее потолки расходов собственных средств кандидатов, независимых расходов и общих расходов на ведение предвыборной борьбы. По логике вещей, именно это положение должно было задать основные параметры развития новой системы финансирования, поскольку оно устанавливало определенные барьеры на пути роста стоимости избирательных кампаний. Однако, какой в результате могла бы получиться эта система, остается лишь гадать. Решение Верховного суда по делу "Бакли против Вэлио", при¬знавшее указанные ограничения противоречащими конституции, в корне изменило ситуацию, направив развитие финансирования выборов в иное русло.

Не встречая на своем пути предполагавшихся барьеров, стоимость избирательных кампаний продолжала резко возрастать. И чем больше тре-бовалось денег, тем больше кандидаты, особенно "инкамбенты" в палате представителей, стали полагаться на взносы КПД (в первую очередь, корпо-ративных КПД). Соответственно, эти взносы, будучи небескорыстными, на-ращивали свое воздействие на законодательный процесс в целом и долж¬ностное поведение их получателей в конкретных случаях. Обусловленная (и усиленная) "повенчанностью" финансирования с лоббизмом, массовость фактов связи между взносами КПД и голосованиями конгрессменов - связи, хоть и недоказуемой юридически, но "часто очевидной настолько, что это вызывает тревогу"  - стала бикфордовым шнуром, который воспламенил длящиеся вот уже более десятилетия жаркие споры вокруг деятельности этих комитетов и перспектив их существования.
Из числа проблем, порожденных этой деятельностью, в первую оче¬редь безусловно следует назвать ту, которая по интенсивности идущих во¬круг нее баталий может претендовать на роль самой острой. В лапидарной формулировке радикальных критиков она звучит так: деньги КПД покупа¬ют голоса конгрессменов. Своего рода образным вариантом этой формули¬ровки может служить не менее известное, чем афоризм Анру, высказывание бывшего сенатора Р.Лонга, заявившего, что различие между крупным взно¬сом в избирательную кампанию и взяткой почти такое же, как тонкая во¬лосная линия. Иными словами, почти неуловимое или трудно определимое. Следовательно, вопрошают критики, что такое есть взнос КПД? Политиче¬ский взнос или взятка?

Заранее можно сказать: в такой формулировке заключено неразре¬шимое по существу противоречие, в принципе отрицающее возможность однозначного ответа. Коль скоро он сделан в соответствии с действующим законом и надлежащим образом документально оформлен - это взнос, и те открытые действия его получателя, которые по каким-то признакам можно считать ответными действиями по принципу "услуга за услугу", юридически не будут квалифицироваться как действия, совершенные "за взятку". Но если такие действия все же имеют место, да еще не от случая к случаю, а регуляр¬но, то возникает ситуация, которая при отсутствии у взноса юридической защиты давала бы (или могла бы дать) какие-то основания считать его взят¬кой. Юридически - взнос, не юридически, возможно, - взятка. Взнос и взят¬ка одновременно. Противоречие в терминах.

Критики нашли выход из этого противоречия, удачно соединив по существу несоединимое. Они пустили в оборот определения "честное взя-точничество", "легальное взяточничество", "легальная коррупция". А для подтверждения реальности этих определений чаще всего используют модель доказательства, которую можно назвать моделью совпадений. В обобщен¬ном виде сводится она к следующему: конгресс одобрил или отклонил та¬кой-то законопроект; "за" или "против" лоббировали такие-то заинтересо¬ванные группы; "за" или "против" голосовали такие-то члены конгресса; их предыдущие или предстоящие избирательные кампании финансировали и финансируют такие-то КПД; если среди них есть КПД организаций, лобби¬ровавших законопроект, то выясняют, как соотносятся позиции этих орга¬низаций и участвовавших в голосовании конгрессменов; если они (позиции) совпадают (организация лоббировала "против" - конгрессмен голосовал "против"), значит, по мнению критиков, налицо коллизия "честного взяточ¬ничества", "легальной коррупции" и т.д. Чтобы наглядно представить, как выглядят в натуре факты, используемые в этой модели доказательства, не¬обходимо дать пару иллюстраций.

В 1979 г. член палаты представителей Дж.Майниш предложил по¬правку к федеральному закону, регулирующему продажу земельных уча¬стков. Против поправки лоббировала Национальная ассоциация агентов по операциям с недвижимостью - ассоциация, кстати сказать, и очень активная в лоббизме, и постоянно занимающая место в первой десятке предпринима¬тельских союзов по суммам средств, затрачиваемых на финансирование из¬бирательных кампаний (в цикле 1993-1994 гг. ее КПД выдал кандидатам обеих партий 1,8 млн. долл.). Поправка все же прошла, но после того, как из нее исключили несколько наиболее сильных положений о защите потреби¬телей. Сделанный позже анализ голосований показал, что взносы ассоциа¬ции кандидатам в палату представителей и сенат на выборах 1978 г. соста¬вили более 1 млн. долл. и что 83% голосовавших за исключение упомянутых положений были в числе получателей этих взносов. "Я не собираюсь строить предположения о связи между взносами и голосами, но таковы факты*, резюмировал Майниш.
В июне 1984 г. тогдашний лидер республиканского большинства в се¬нате Р.Доул помог провести через конгресс специальную налоговую норму, которая позволяла богатым торговцам потребительскими товарами сэко¬номить по меньшей мере 300 млн. долл. За три месяца до этого торговцы пожертвовали персональному КПД Доула 10,5 тыс. долл., а пару месяцев спустя - еще 3,6 тыс. долл. "Просто совпадение?" - задает сакраментальный вопрос П.Стерн, автор нашумевшей книги "Самый лучший конгресс, кото¬рый можно купить за деньги"31. В этом тщательно документированном, по словам самого Стерна, сочинении таких фактов представлено немало. «Их набор призван засвидетельствовать, что имеют место не "просто совпаде¬ния", а связи. Однако, поставив уже знакомый вопрос "были это взносы или были это взятки", однозначного ответа Стерн не дает, заменив его элегант¬ным пассажем по адресу призрачной линии различий. "Столь утонченным является менуэт, исполняемый дающими и берущими, что очевидность услу¬ги за услугу чрезвычайно трудно установить. В самом деле, различия на¬столько тонкие, что даже сами законодатели, возможно, не знают наверня¬ка, с какой стороны этой линии они находятся".

Множество "совпадений", подобных приведенным в книге Стерна, обнаружено средствами массовой информации и различными обществен¬ными организациями, следящими за финансированием избирательных кам¬паний комитетами политического действия и анализирующими их отчетные документы, а также результаты соответствующих голосований в конгрессе. Типичным свидетельством этому является анализ деятельности КПД корпо¬раций оборонной промышленности, обнародованный летом 1995 г. одной из таких организаций - Центром за ответственную политику.

Публикация была вызвана тем, что корпорация "Нортроп Грумман" затеяла лоббистскую кампанию с целью выбить ассигнования на строитель¬ство большего, по сравнению с ранее запланированным, числа бомбарди¬ровщиков Б-2. На первом этапе длительного бюджетного процесса корпо¬рация добилась своего: соответствующий комитет палаты представителей добавил в законопроект о санкционировании ассигнований военному ве¬домству на 1996 фин. г. 553 млн. долл. в ее пользу. При обсуждении билля на пленарном заседании палаты было внесено предложение изъять из него эту добавку, но поправку отклонили при соотношении голосов 203:219. Так вот, Центр за ответственную политику выяснил, что КПД "Нортроп Грумман" и пяти ее ведущих субподрядчиков дали кандидатам в конгресс на выборах 1994 г. почти 2 млн. долл., а только за три месяца 1995 г. "Нортроп Грум¬ман" пожертвовала законодателям на будущие выборы 100 тыс. долл. Каж¬дый из 219 конгрессменов, голосовавших против указанной поправки, полу¬чил от КПД корпораций, связанных с производством Б-2, в среднем по Зтыс. долл., в то время как каждый из тех, кто поддержал поправку - в среднем по 1 тыс. долл.33
Таким образом, если учесть, что подобного рода фактов накопилось действительно много, то ничего не остается, кроме как согласиться, что "совпадения" - в самом деле не случайность, а по существу - норма. И хотя они, как отмечалось, не есть юридическое доказательство связи между голо¬сом и взносом, само их превращение в норму, внедренную в законодатель¬ный процесс именно деньгами КПД, дает критикам основания делать выво¬ды, подобные тому, какой газета "Вашингтон пост" сделала в своей редак¬ционной статье: "Можно говорить что угодно о честности членов конгресса, об отсутствии четко выраженной связи между взносами в избирательные кампании и голосованиями в комитетах и на пленарных заседаниях. Все оценки будут правильными, но ни одна из них не имеет значения. Матема¬тика слишком убедительна: мы имеем если не купленный, то по меньшей мере оплаченный конгресс".
 
Несколько иначе смотрит на проблему политолог Ф.Сорауф, крайне
негативно воспринимающий терминологию радикальных критиков, особен-
но их утверждения, что деньги покупают голоса. По его мнению, эти крити-
ки даже не пытаются отличить вредное в деятельности КПД от полезного,
преувеличивают воздействие взносов на служебное поведение законодате-
лей, оставляя за скобками тот факт, что на характер того или иного решения
влияют не только КПД, но и личные убеждения членов конгресса, избирате-
ли, лоббисты, партийные мотивы, президент и т.д. Взносы КПД, утверждает
Сорауф - лишь одно из средств, используемых заинтересованными группа-
ми для достижения политических целей, к тому же достаточно ограниченное
средство.       

Верно, конечно, что "лишь одно из...", хотя политолог несколько nfK> тиворечит сам себе, когда как исследователь не отрицает очевидное. Да, признает он, КПД щедро дают деньги кандидатам, которые будут голосо¬вать так, как они (КПД) хотят, и было бы удивительно, если б было иначе. Но остаются "тяжелые" вопросы: "Делают ли КПД взносы кандидатам по¬тому, что знают, как те будут голосовать, или законодатели согласовывают свои действия с желаниями КПД, которые дают деньги?

Следуют ли деньги за голосами или голоса за деньгами?". Как видно, Сорауфа преследует тот же утонченный "менуэт Стерна", в котором остается скрытой последова¬тельность исполнения "фигур" дающими и берущими. Возможно, для изысканных социологических размышлений вопросы в самом деле "тяже¬лые". Другое дело, что не все пишущие о КПД видят смысл в таких размыш-лениях. Скептики считают, что вопрос о том, действительно ли взносы КПД покупают голоса или только вознаграждают конгрессменов, склонных голо¬совать "как надо", сродни вопросу о курице и яйце. "Одно несомненно: союз куриц и яиц удобряет законодательный процесс".

Вторая проблема, которую увидели в деятельности КПД и радикальные критики, и невозмутимые исследователи, и политики-практики, вызвана тем, что значительную (иногда большую или даже основную) часть средств в Р свои предвыборные фонды кандидаты собирают и получают от "внешних"
КПД, т.е. не связанных mm пмАггтнныинш с соотв< гствующими избирательными округами или штатами. По мнению аналитиков, отсюда следует, что взносы КПД отдаляют конгрессмена от его собственных ("географи¬ческих") избирателей, смещают его внимание и представительские функции в сторону более широкого круга "функциональных избирателей", т.е. раз¬личных предпринимательских, профессиональных и иных групп, действую¬щих в любой части страны, но за пределами округа или штата, от которого избран член конгресса.
В формулировке радикальных критиков это значит, что взносы КПД искажают представительное правление в Америке. Напротив, более беспри-страстные исследователи склонны видеть не искажение, а развитие. Ф.Сорауф, в частности, пишет: "В феномене размножения КПД мы имеем новую и развивающуюся систему представительства, базирующуюся на пре¬данности определенным группам или проблемам. В какой-то степени она дополняет систему политических партий. В то время как партии работают с местными избирателями, КПД больше имеют дело с национальными и функциональными "избирателями". Раньше кандидат получал голоса и средства из одного и того же места, от одних и тех же людей. Теперь поло¬жение иное".

Безусловно в этом заявлении то, что КПД действительно являются отличным национальным каналом финансирования кандидатов, ибо тому или иному комитету в общем случае безразлично (или может быть безраз¬лично), какой избирательный округ представляет тот или иной конгрессмен. Посему в каком-то смысле можно согласиться, что система КПД как тако¬вая - это своеобразная, в национальном масштабе, система функционально¬го представительства интересов. Но... если признать ее в этом качестве как данность, то вслед за признанием возникают, выражаясь словами того же Сорауфа, некоторые "тяжелые" вопросы.

В самом деле, политические партии работают с "географическими" избирателями для того, чтобы те проголосовали за определенного кандида¬та. Став конгрессменом, он представляет интересы этих избирателей. Иначе говоря, их представляет уполномоченное на то специальной процедурой вы¬борное лицо. Это классика представительства. А что же получается в случае с участием КПД в избирательном процессе? Коль скоро признано, что они олицетворяют функциональное представительство, получается следующее: избранный голосами "географических" избирателей, но с помощью взносов КПД, конгрессмен также представляет (или должен либо вынужден пред¬ставлять) интересы "функциональных избирателей", которые его финанси¬ровали через КПД, но не избирали. Иными словами, налицо не санкционированное волей (голосованием) "географических" избирателей представи¬тельство. Тогда какое же, если дать ему определение по источнику проис¬хождения? Чтобы ответить на этот вопрос, нет в данном случае необходи¬мости разгадывать нечто вроде "менуэта Стерна", ибо нет проблемы "тонких различий" между голосованием избирателей и финансированием кандидата: голосование отсутствовало, финансирование имело место, пред¬ставительство состоялось. И коль скоро санкционировал его не голос изби¬рателя, а доллар - представительство купленное, тут едва ли может быть иной ответ. Или, выражаясь словами той же "Вашингтон пост", если не куп¬ленное, то по меньшей мере оплаченное. Причем купленное (оплаченное)^ скорее, не рядовыми "функциональными избирателями", а именно комите¬тами политического действия, поскольку поел -дние, как отмечалось, не спрашивают (или далеко не всегда спрашивают) первых, какого кандидата финансировать.

Вместе с тем нужно отметить, что проблема функционального пред-ставительства как проблема больше социологическая мало волнует полити¬ков-практиков. Для них средства, собираемые за пределами родного штата или округа, помимо того, что они нужны для предвыборной гонки, это, во-первых, предмет межпартийной борьбы. Во-вторых, в какой-то степени дей¬ствительно ставшая серьезной проблема укрепления связей со своими ("гео¬графическими") избирателями, о чем свидетельствует хотя бы тот факт, что в нескольких законопроектах о реформе финансирования избирательных кампаний, вносившихся в конгресс, присутствовало требование собирать большинство взносов от жителей родного штата и/или округа.

Следует в заключение подчеркнуть, что были в законопроектах и дру¬гие предложения (о них речь в следующей главе), имевшие целью уменьшить влияние КПД на электоральный процесс. Однако, пока спорящие ломали копья по поводу этого влияния, а реформа топталась на месте, в финансиро¬вании выборов постепенно набирали остроту и выходили на первый план другие проблемы, которые, переключив основное внимание на себя, где-то с середины 90-х годов тем самым несколько приглушили накал дискуссий во¬круг КПД. Исходя из того, что выше говорилось о сращении системы КПД с системой лоббизма, о теснейшем взаимодействии предвыборных партийных структур с комитетами политического действия, можно считать, что какие бы дискуссии ни вспыхивали вновь, какие бы изменения в законодательстве ни коснулись этих комитетов, они прочно заняли свое место как в структуре источников финансирования выборов, так и в механизме воздействия заин¬тересованных групп на законодательный процесс.
 
Глава четвертая Реалии "честного" финансирования: практика, проблемы, поиски решений

Деятельность комитетов политического действия была не един-ственным источником дискуссий по поводу системы финансирования выборов, сложившейся под сенью закона о федеральных избирательных кампаниях. Он с рождения стал обрастать проблемами, в окружении и под давлением которых складывалась реальная практика его функциони-рования. Во-первых, начиная с решения по делу "Бакли против Вэлио" Верховный суд США по меньшей мере в течение двадцати лет периодиче-ски вмешивался в судьбу закона тем, что корректировал его содержание другими своими постановлениями. Во-вторых, по ходу его применения довольно скоро выяснилось, что и сам закон не свободен от положений, которые либо работают на грани лазеек, либо позволяют вычислить их. Но, будучи ослабленным этими прорехами, он действовал и продолжает действовать, оставаясь главным правовым актом, на основе которого за-качивается "материнское молоко политики" в предвыборные фонды кандидатов и партийных комитетов. В-третьих, под давлением первого и второго факторов, опять же, довольно скоро возник вопрос об очередной реформе системы финансирования выборов. И по мере того, как Верхов¬ный суд каждым новым постановлением пробивал еще одну брешь в содержании закона, по мере того, как в нем появлялись новые лазейки, а практика все более вольного его толкования, применения и соблюдения привела к тому, что в настоящее время, как считают многие эксперты, си¬стема финансирования стала фактически нерегулируемой - нарастала активность реформаторских усилий.

Перечисленные три процесса будут анализироваться в данной гла¬ве, в связи с чем автор считает необходимым во избежание возможных недоразумений предварительно объясниться по данному вопросу.

Указанные процессы можно условно считать относительно само-стоятельными, поскольку любой из них обладает некоторым собствен¬ным содержанием. С одной стороны, это позволяет рассматривать каж¬дый процесс отдельно. Но, будучи одинаково или почти одинаково протяженными во времени, они не только в той или иной степени шли
параллельно, но и постоянно взаимодействовали, пересекались, наклады¬вались друг на друга. В результате, общая картина жизни закона о федеральных избирательных кампаниях на протяжении более двадцати лет вырисовывается очень сложной, испещренной перекрещиваниями различных линий и сюжетов, что, с другой стороны, ставит перед авто¬ром проблему композиции ее изложения. Если последовательно рекон¬струировать эту картину в ее многоликой целостности, одновременно ве¬дя хронологию всех трех процессов в их взаимодействии - изложение неизбежно получится столь же усложненным, перегруженным скучен¬ностью разнопорядковых факторов, и, в результате, довольно тяжелым для восприятия. Во избежание такой перспективы, автор предпочел ана¬лизировать каждый процесс отдельно (в той последовательности, в какой они выше перечислены), заранее смирившись с тем, что этот выбор тоже не безупречен, ибо - поскольку взаимодействие процессов нужно все же показать - будут некоторые хронологические забегания вперед и, напро¬тив, возвращения вспять, некоторые повторы и другие возможные, хоть и незначительные накладки.

1. "Деньги говорят" -независимые расходы голосуют

Принятый конгрессом закон о федеральных избирательных кам¬паниях с самого рождения не был совершенным, но все же был в своем роде произведением, воплощавшим определенную идею, под которую компоновались и взаимоувязывались его составные части, в том числе взносы и расходы, составлявшие единую несущую конструкцию, скреп¬ленную принципом ограничения. Однако, никто не может сказать, как бы он действовал, оставаясь цельным документом, какой получилась бы в результате реальная система финансирования выборов. На самом старте в ее строительство включился Верховный суд, она формировалась под давлением принятого им решения. Суд выступил в роли соавтора-архитектора, но своеобразного архитектора, который творит систему, одновременно разрушая результаты труда других соавторов.
Во-первых, Верховный суд своим же решением разрушил внутрен¬нее единство структуры закона, чем разбалансировал механизм взаимо¬действия его составных частей. Председатель суда У.Бергер, не согласив¬шийся с большинством своих коллег, высказавшихся за ограничения на взносы, в своем особом мнении по существу подтвердил этот факт. Под¬ход суда к анализу закона по вырванным из контекста положениям, заявил Бергер, не дал возможности адекватно рассмотреть его цельную природу, в связи с чем возникает серьезный вопрос, который суд оставил без внимания: коль скоро ключевые положения этого закона (статьи об ограничении расходов) признаны утратившими силу, то может ли то, что осталось, функционировать так, как подразумевал конгресс?» Вопрос Бергера оказался не риторическим, а пророческим. Обрезанная наполо¬вину,  конструкция "взносы-расходы", как будет видно далее, не обеспечила достижение по меньшей мере одной из главных целей закона, поскольку действительно не могла функционировать так, как подразуме¬вал конгресс.

Во-вторых, решение по делу "Бакли против Вэлио" явилось для самого Верховного суда прецедентом, отталкиваясь от которого он при¬нимал постановления по другим, периодически возникавшим делам.
Нельзя сказать, что все они интенсивно били в одну точку - по закону о федеральных избирательных кампаниях, но некоторые продолжили курс
на дальнейшее разрушение отдельных его положений. Особенно зримо это проявилось в отношении суда к независимым расходам. Снятые с них ограничения не закрыли вопрос, а, напротив, сформировали условия и стимулы, растянувшие проблему независимых расходов вплоть до на-стоящего времени. Предоставление этим расходам режима наибольшего благоприятствования имело по меньшей мере двоякого рода следствия.
С одной стороны, этот режим стимулировал активное размноже¬ние независимых комитетов политического действия. В США эти КПД еще называют идеологическими, поскольку чаще всего преследуемые ими цели финансирования выборов состоят в том, чтобы поддержать или, на¬против, содействовать поражению кандидатов определенных взглядов или определенной партии либо занимающих четко выраженные позиции по конкретному вопросу, который в силу его политической остроты нельзя безболезненно обойти молчанием в избирательной кампании. С другой стороны, размножение независимых КПД в свою очередь усилило стимулируемый ими же приток независимых расходов в избирательные кампании. А поскольку эти комитеты "независимо" расходуют в пользу или против кандидатов определенной идеологической ориентации или политической партии, то такие расходы объективно "вмешиваются" в межпартийную борьбу на выборах. Именно этот фактор вскоре стал по¬водом для очередного вмешательства Верховного суда в электоральный процесс, результатом чего явилось его решение, снявшее еще один барьер на пути независимых расходов.

В 1980 г. независимые КПД консервативного толка выложили по линии независимых расходов более 10 млн. долл. в поддержку кандида¬туры Р.Рейгана на пост президента. Между тем, в законе оставалась статья, согласно которой любой КПД мог "независимо" истратить на этапе первичных выборов всего 1 тыс. долл. в пользу или против канди¬дата в президенты, если его избирательная кампания финансируется из государственного фонда (а в случае с Рейганом, как, впрочем, и его со-перником, дело обстояло именно так).

Федеральная комиссия по выборам резонно усмотрела нарушение закона и вчинила иск нескольким КПД, обвинив их в превышении уста¬новленного лимита на независимые расходы. Не вдаваясь в подробно¬сти, отметим лишь, что дело застопорилось на промежуточной стадии разбирательства, после чего та же комиссия и демократическая партия, стремясь заранее поставить заслон неизбежным обильным расходам кон¬сервативных КПД в президентской избирательной кампании 1984 г., обратились в суд с новым иском. Однако, цели не добились. Процесс тя¬нулся долго, иск не смущал нарушителей закона, оправдывавших свои расходы ссылкой на решение по делу Бакли, хотя, поскольку это решение не затронуло лимит, о котором идет речь, ссылка была натянутой, но до¬вольно искусно подведенной под прикрытие тех независимых расходов, с которых Верховный суд снял ограничения. Как бы то ни было, в 1984 г. независимые КПД выложили более 15 млн. долл. на переизбрание Рейга¬на. Львиную долю этой суммы выделил наиболее влиятельный и агрессивный из них - Национальный консервативный комитет политиче¬ского действия. Он истратил в поддержку Рейгана почти 10 млн. долл., а еще 2 млн. долл. - против его соперника У.Мондейла.

Сознательно или нет тянул Верховный суд с рассмотрением дела до завершения этой избирательной кампании, но тем самым он объек¬тивно позволил консервативным КПД в полной мере и успешно поэкс¬плуатировать линию независимых расходов в том направлении, на кото¬ром формальной преградой стоял установленный законом лимит. И только через некоторое время после окончания выборов эта преграда была официально снята. 18 марта 1985 г. в решении по делу "Федераль¬ная комиссия по выборам против Национального консервативного коми¬тета политического действия - Демократическая партия Соединенных Штатов против Национального консервативного комитета политическо¬го действия"  Верховный суд постановил, что конгресс не может огра¬ничивать независимые расходы комитетов политического действия в пре¬зидентских избирательных кампаниях, финансируемых из государствен¬ного фонда, ибо такое ограничение противоречит первой поправке к кон¬ституции, нарушая тем самым свободу выражения мнений. Не нашел суд, в лице большинства его членов, и доказательств того, что независимые расходы создают опасность коррупции. "Тот факт, что в ответ на поли¬тические послания, оплаченные комитетами политического действия, кандидаты и выборные должностные лица могут менять или подтверж¬дать свои позиции по тем или иным вопросам,.едва ли можно назвать коррупцией", - записал в решении от имени большинства судья У.Ренквист .

С этим решением не согласились двое судей. Б.Уайт (не поддер-жавший также решение по делу Бакли в части снятия лимитов нарасходы), свою позицию обосновал так: "Первая поправка защищает право говорить, а не право тратить, и ограничение на объем денег, кото¬рые могут быть израсходованы, - это не то же самое, что ограничение на высказывания. Я не могу принять циничное "деньги говорят" как норму
конституционного права" . В этом решении Уайт также увидел под-тверждение вполне определенной линии Верховного суда, который, по его словам, продолжает "расчленять усилия конгресса по регулированию финансирования выборов" и "превращает стройную систему регулирова¬ния в нелепое, усеянное заплатами одеяло" .

Вторым несогласным был судья Т.Маршалл. Он обосновал свою позицию тем, что не видит конституционных различий между взносами в избирательные кампании и расходами, и считает, что ограничения на те и другие вполне оправданы правительственным интересом борьбы с кор-рупцией. О том, несут ли в себе независимые расходы опасность корруп-ции, он высказался вполне определенно: "Просто противоречило бы дей-ствительности утверждение, что избирательная кампания не вознаградит массивную финансовую помощь, оказанную единственным способом, ко-торый является законно доступным. Горячий сторонник кандидата спо-собен распознать его нужды и желания; в равной степени, готовый к тому кандидат заметит усилия этого сторонника" .

Как видно из всего сказанного, данное решение Верховного суда явилось логическим продолжением решения по делу Бакли. Но особен¬ность здесь в том, что не просто был снят еще один барьер на пути независимых расходов. За кадром объективно стоял куда более крупный и принципиальный вопрос - об отношении к государственному финанси¬рованию выборов как таковому. Решение по делу Бакли подтвердило правомерность такого финансирования, поскольку большинство судей не нашло в нем чего-либо противоречащего первой поправке к конституции. Лимит в I тыс. долл. на независимые расходы как раз и предназначался для того, чтобы преградить дорогу чрезмерному влиянию частных денег в президентских избирательных кампаниях, финансируемых из государ¬ственных фондов. В противном случае, аргументировал свою позицию конгресс, подрывались бы сама цель и смысл такого финансирования. Федеральная комиссия по выборам и демократическая партия, возбу¬дившие исковое производство против консервативных КПД, настаивали, когда дело перешло в Верховный суд, чтобы он учел мнение KOHipecca и подтвердил установленный законом лимит на независимые расходы. Од¬нако этого не произошло. Сняв лимит, Верховный суд позволил частным деньгам "заговорить" в полную силу и в государственном финансирова¬нии президентских избирательных кампаний.
Наконец, еще об одном решении Верховного суда, которое снова подкорректировало систему финансирования выборов. События, давшие повод, были спровоцированы тем, что закон наложил ограничения на расходы политических партий, и они (ограничения) остались в силе, по-скольку в решении по делу Бакли не рассматривались. Напомним, что согласно закону на этапе общих выборов национальные и штатные коми¬теты политических партий имеют право истратить: на кандидата в палату представителей 10 тыс. долл., на кандидата в сенат - либо 20 тыс. долл., либо сумму, определяемую формулой "2 цента, умноженные на число граждан данного штата, обладающих по возрасту правом голоса" (все суммы даны в ценах 1974 г. и подлежат индексации в зависимости от уровня инфляции). При этом партийная организация штата может либо сама расходовать деньги в помощь кандидату на федеральную долж¬ность, либо передать свое право соответствующему национальному ко¬митету данной партии. На этом "либо" и возникло новое судебное дело.

В избирательной кампании 1986 г. партийная организация штата Колорадо передала упомянутое право Национальному комитету респу-бликанской партии по выборам в сенат. Вместе с тем, в том же году она, оплатила предвыборную рекламу, направленную против кандидата в се¬нат от демократической партии. Федеральная комиссия по выборам усмотрела в этом нарушение закона и обратилась с иском в суд, посколь¬ку сочла, что, уступив свое право национальному комитету, партийная организация штата лишила себя возможности тратить средства от соб¬ственного имени.
Разбирательство, как нередко бывает в таких случаях, тянулось долго. Прошло десять лет, прежде чем Верховный суд, как выразились комментаторы, "нанес очередной удар по закону", приняв 26 июня 1996 г. решение по делу "Предвыборный комитет республиканской партии шта¬та Колорадо против Федеральной комиссии по выборам" . Это решение, "несомненно продолжающее тенденцию к ослаблению действующего за-кона" , сняло ограничения на расходы политических партий, если они производятся независимо от избирательных кампаний конкретных кан-дидатов в конгресс, хотя и в их пользу. "Мы не представляем себе, как конституция, которая дарует отдельным лицам, кандидатам и обычным политическим комитетам право делать неограниченные независимые расходы, может отказать в таком же праве политическим партиям", - за-писали судьи в своем решении .

Вместе с тем, ограничение расходов на мероприятия, проводимые партией в координации с избирательной кампанией кандидата, осталось в силе. Однако не исключено, что и над этим ограничением "завис то¬пор", ожидающий подходящего случая, чтобы "продиктовать" свое ре¬шение. Четверо судей, в том числе председатель Верховного суда
У.Ренквист, записали в отдельном совпадающем мнении, что любые
ограничения на расходы политических партий - будь они координируе¬мые или независимые - нарушают защищенную первой поправкой сво¬боду слова. Это суждение отражает в целом наметившуюся тенденцию. Подведенные под неуязвимый щит первой поправки, деньги-мнения
"говорят" все громче, требуя все большей свободы. Впрочем, большие
деньги уверенно и настойчиво "говорили" всегда, задолго до этого реше¬ния, будут "говорить" и после какой-либо новой реформы финансиро¬вания выборов, если она состоится. Существенно приглушить их голос в условиях рыночной демократии - задача, не имеющая решения по опре¬делению. Но дело Бакли внесло в это определение новое качество. "Пока мы позволяем деньгам быть выразителем прав, защищенных первой по¬правкой, те, у кого они есть, будут иметь больше влияния, чем те, у кого их нет," - высказал свое мнение профессор Американского университета Дж.Тарбер10. По линии "у кого есть - у кого нет" комментировать здесь нечего, поскольку истина слишком элементарна сама по себе, и безотно¬сительно к первой поправке. Другое дело, линия "деньги - выразители прав." Здесь есть пища для размышлений, приправленная острыми спе¬циями.

До Бакли деньги "говорили" давно отработанным, традиционным рыночным языком купли-продажи, даже если разговор шел на полити¬ческом рынке. После Бакли деньги не просто покупают выборы, ибо они - не просто деньги. Звучит, может быть, парадоксально или непривычно, но под сенью первой поправки деньги - уже не традиционные, или не только традиционные деньги. Под этой сенью они - официальный, освя¬щенный законом носитель мнений, они - мнение и в таком качестве -выразитель прав. Их язык стал конституционным, но не перестал быть рыночным, и посему и на конституционном наречии они "говорят" не¬равноправными голосами: сила каждого голоса по-прежнему опреде¬ляется увесистостью кошелька. Верховный суд не просто подтвердил это, сняв ограничения на расходование кандидатами собственных средств, но и по существу возвел в конституционную норму, решительно отвергнув выравнивание голосов как концепцию, "абсолютно чуждую первой по¬правке".

Итак, деньги в избирательных кампаниях "говорят" конституци¬онно-рыночным языком, неравенство голосов подтверждено (в решении по делу Бакли) высшим законом страны. Между тем считается, что крае¬угольный камень американской демократии - политическое равенство. Но коль скоро по крайней мере в тех же избирательных кампаниях его воплощает в жизнь конституционная норма "деньги говорят", то это уже не равенство, а неравенство. Политическое неравенство, в реальной действительности давно существующее, но не впервые ли открыто признан¬ное Верховным судом, усмотревшим в первой поправке мотивы, позволившие ему придать деньгам конституционный статус носителя мнений.

2."Деньги говорят" - проблемы множатся

Пробитые решениями Верховного суда бреши в законе о феде¬ральных избирательных кампаниях, естественно, повлияли на эффектив¬ность и стиль его функционирования. Но в процессе обслуживания этих кампаний выяснилось, что и сам закон не свободен от положений, кото¬рые либо работают на грани лазеек, либо позволяют вычислить их. Рассмотрим те из них, которые привлекают наибольшее внимание.

Смышленые поставщики "материнского молока политики" в элек-торальный процесс нашли в законе слабинку, позволившую им вычис¬лить лазейку, именуемую в литературе и официальных публикациях "пакетированием" взносов. Агент-посредник, будь то физическое лицо (в том числе лоббист) или комитет политического действия, собирает чеки индивидуальных взносов, выписанные гражданами на имя определенного кандидата, и предоставляет их тому в виде "пакета". Тем самым фактиче¬ски обходятся предусмотренные законом ограничения на взносы, ибо этот посредник вручает получателю куда более крупную сумму по срав¬нению с той, которую он имеет право дать от собственного имени. Кроме того, увесистый "пакет" способен произвести надлежащее впечатление на того, кому предназначен.

Дело, однако, еще в том, что представляет собой сбор выписанных гражданами чеков Отнюдь не то, что их добровольно выписали некие рядовые граждане, чтобы поддержать понравившегося кандидата, а по¬средник, каким-то образом узнав об этом, "бегает по квартирам" и соби¬рает, собирает, пока не наберет "пакет". Напротив: и механика сбора другая, и граждане особые, и добровольность их финансовой поддержки кандидатов специфическая. Хорошо иллюстрируют сказанное примеры "пакетирования", имевшие место в избирательном цикле 1991-1992 гг.
В этом цикле 29 членам конгресса вручили "пакеты", каждый из которых "весил" более 20 тыс.долл., причем каждый (и это в данном слу¬чае главное) состоял из чеков, "добровольно" выписанных персоналом одной фирмы. Так, тогдашний лидер демократического большинства (а с 1994 г. - лидер демократического меньшинства в палате представителей) Р.Гепхардт получил от служащих корпорации "Анхойзер-Буш" и от слу¬жащих финансовой компании "Соломон бразерс" соответственно 43 тыс. и 22 тыс. "пакетированных" долларов. Длительное время любимцем "па¬кетировщиков" в финансовом центре на Уолл-стрит был сенатор-рес¬публиканец от штата Нью-Йорк А.д'Амато. К примеру, в том же избира¬тельном цикле ему "добровольно" выписали чеки служащие компаний "Бир, Стерне энд ко", и *Голдмен Сакс энд ко". "Пакеты" получились приличные - 62 тыс. и 32 тыс. долл. соответственно.
Следует специально отметить роль лоббистской индустрии в фе¬номене "пакетирования". Она не только поставляет агентов-посредников для "пакетировочных" операций, но и сама является богатым источни¬ком "пакетов". Упомянутый выше Р.Гепхардт получил два "пакета" (21 тыс. и 20 тыс. долл.) от партнеров и служащих двух юридических фирм. А по размаху "пакетировочной" деятельности первое место удер¬живала крупнейшая вашингтонская лоббистская фирма "Кессиди энд ассошиэйтс". В том же избирательном цикле ее партнеры и служащие выписали чеки, воплотившиеся в "пакеты" на общую сумму 362 тыс. долл. Столь впечатляющий результат не в последнюю очередь обязан то¬му, что руководство фирмы решительно "поощряло" свой персонал рас¬кошеливаться щедро. По признанию бывшего служащего этой фирмы, "вам дают зарплату, совершенно недвусмысленно подразумевая, что ка¬кая-то ее часть пойдет на взносы" .

Можно еще в заключение добавить, что не всё в механизме "пакетирования" претендует на новацию. Корпорации с давних пор -фактически после принятия закона Тилмана, запретившего им прямо фи¬нансировать выборы из собственной казны - усиленно "поощряли" своих служащих идти на "добровольные" пожертвования. Но если тогда необ¬ходимость в "пакетировании" отсутствовала, то, скорее всего, потому, что богатые частные лица, так или иначе связанные с теми же корпора¬циями, могли делать крупные взносы, которые самим источником происхождения и своей увесистостью "подсказывали" конгрессмену, ка¬кая именно корпорация и почему обратила на него особое внимание. А после того, как закон о федеральных избирательных кампаниях резко ограничил суммы пожертвований, мелкие взносы служащих, пусть ини¬циированные корпорацией, но распыленные, поступающие в разное время малыми порциями, не могли играть роль авторитетного "подсказ¬чика", даже если конгрессмен знал, чьи именно служащие вдруг забеспо¬коились о его предвыборном кошельке. Иными словами, необходимость в крупных взносах, предоставляемых одномоментно и способных произ¬вести должное впечатление, оставалась. "Пакетирование" как раз и явилось своего рода превращенной формой таких взносов.

Нужно, правда, тут же уточнить, что существует вид пожертвова¬ний, суммы которых вообще не ограничены законом. Имеются в виду так называемые "легкие" деньги (см. ниже), но они поступают не непосред¬ственно кандидатам, а на счета предвыборных комитетов политических партий. Это значит, что потребность заинтересованных групп оказывать финансовую поддержку тем или иным кандидатам не компенсируется тем, что они могут сколь угодно щедро раскошеливаться по линии "легких" денег. "Пакетированные" взносы предназначены именно для конкретных кандидатов, и потому "легкие" деньги, идущие по другому адресу, не могут их заменить.

Кратко можно отметить, что в определенном смысле вычисленной лазейкой является и персональный комитет политического действия, по-скольку он тоже позволяет обходить узаконенные ограничения на взно¬сы. Арифметика здесь проста. Напомним, что согласно закону многокан-дидатный КПД может дать кандидату 5 тыс. долл. на одни выборы и такую же сумму в год любому другому политическому комитету. Но если этим "другим" является персональный КПД, то 5 тысяч кандидату плюс 5 тысяч "персональному" (т.е. тому же кандидату) - предвыборный ко¬шелек тяжелеет вдвое. Столь же незамысловатая механика действует и в отношении индивидуальных взносов. Физическое лицо может дать кан¬дидату 1 тыс. долл. на одни выборы, но 5 тыс.долл. в год любому КПД. Опять же, если он персональный - кошелек кандидата в данном случае тяжелеет уже в шесть раз.
Но самую крупную лазейку (выросшую вскоре и в самую крупную проблему) практически сознательно сотворил сам конгресс. Следует, правда, в порядке уточнения добавить, что свою побудительную роль сыграло здесь и решение Верховного суда по делу "Бакли против Вэлио". Ограничения на взносы при отпущенных на волю этим решением неогра¬ниченных расходах довольно скоро повлияли и на предвыборные кошельки политических партий, что вынудило их представителей в кон¬грессе искать выход. Результат поисков оказался весьма впечатляющим по содержанию и тем последствиям, которые обрушились на систему фи¬нансирования выборов.
В 1979 г. закон о федеральных избирательных кампаниях дополни¬ли поправкой, разрешившей штатным и местным партийным организа¬циям собирать неограниченные средства с целью расходовать их на "пар¬тийно-строительную" деятельность, т.е. на регистрацию избирателей, стимулирование их активности в день выборов и тому подобные меро¬приятия. Эта поправка, по существу, хитро обошла лимиты и запреты, установленные действующим законодательством, и широко открыла дверь в избирательный процесс миллионам долларов в виде крупных по¬жертвований. Хитрость заключалась в том, что если по закону о федеральных избирательных кампаниях богатые физические лица, коми¬теты политического действия и политические партии не могут вносить большие суммы в предвыборные фонды кандидатов, а по законам Тил¬мана и Тафта-Хартли корпорации и профсоюзы вообще лишены права использовать на те же цели собственную казну, то после принятия по¬правки все они получили возможность давать неограниченные средства на "партийно-строительную" деятельность. Следует подчеркнуть, по пер¬воначальному смыслу поправки - на финансирование именно этой деятельности штатными и местными партийными организациями, а не конкретных потребностей претендентов на федеральные выборные должности. Можно сказать, что конгресс изобрел своего рода вариант
независимых расходов: деньги обслуживают "партийно-строительную"
деятельность по линии избирательных кампаний, но номинально не кон-тролируются кандидатами, поскольку не поступают в их предвыборные фонды. Однако, эта призрачная сама по себе независимость вскоре от¬ступила перед реальной действительностью - "партийно-строительные" средства стали так или иначе использоваться и для оказания помощи не¬посредственно кандидатам в федеральный конгресс и на пост президента (возможно, в этом и состояло не декларировавшееся открыто, но подра¬зумевавшееся второе по счету, но главное по сути назначение поправки 1979 г.).

Демократическая и республиканская партии сразу же принялись интенсивно эксплуатировать канал "материнского молока политики", проложенный данной поправкой. Деньги, поступающие по этому каналу, вскоре стали называть "легкими", так как законом они не регулируются и добывать их оказалось нетрудно - заинтересованные корпорации, проф¬союзы, другие располагающие солидными средствами организации, "жирные коты", эра которых благодаря поправке вернулась в электо¬ральный процесс, раскошеливаются без колебаний. Достаточно сказать для иллюстрации, что в избирательном цикле 1993-1994 гг. миллиардер из Цинциннати К.Линдер, его семья и подчиненные компании выдали 525 тыс. "легких" долларов демократам и 430 тыс. таких же - республи¬канцам12. При взгляде на эти суммы нетрудно согласиться с профессором Американского университета К.Нелсоном, который назвал "легкие" деньги издевательством над ограничением взносов.

Если воспользоваться на минуту этим ядовитым определением, то можно сказать, что "издевательство" вошло в норму. Чем дальше, тем больше, из года в год "легкие" деньги усиливали свою роль в системе фи¬нансирования выборов и к настоящему времени стали крупнейшим ис¬точником пополнения предвыборных партийных касс, породив в резуль¬тате одну из тех проблем, которые стимулируют попытки реформировать данную систему. Наиболее наглядно это видно на примере президентских избирательных кампаний, особенно кампании 1996 г.

Проведенные в этом году национальные съезды обеих политиче¬ских партий по выдвижению кандидатов в президенты открыто проде-монстрировали, сколь сильно зависимы эти партии от крупных корпора-тивных взносов в виде тех же "легких" денег. Из примерно сорока круп¬ных корпораций в первую десятку спонсоров входили те компании, кото¬рые в 1995 г. и первой половине 1996 г. профинансировали "партийно-строительную" деятельность обеих партий щедрыми суммами "легких" денег. Пропорциональность распределения сумм определилась партий¬ными предпочтениями или прагматическими соображениями доноров:кто давал больше демократам, кто - республиканцам, но обязательно - и тем и другим. Среди них: "Филлип Моррис*' (1,8 млн. долл.), "АТТ" (697 тыс. долл.), "Анхойзер-Буш" (621 тыс. долл.), "Арчер Дэниэлс мид-ленд" (420 тыс. долл.), "Бэнк Америка корп." (293 тыс. долл.) . Цифры говорят сами за себя, но это лишь часть того, что сказали "легкие" деньги.

Для избирательной кампании 1996 г. республиканцы собрали бо¬лее 140 млн. долл. "легкими" деньгами, демократы - более 120 млн. долл.  Опять же, считалось, что собрали на "партийное строительство", но фактически средства использовались для поддержки своих кандидатов р "резиденты - соответственно Р.Доула и Б.Клинтона. А в президентской гонке сам механизм действия "легких" денег обеспечивает им лидирую¬щее положение. Они тратятся в основном на этапе общих выборов по линии партий, так сказать, "независимо", поскольку кандидаты, приняв¬шие государственное финансирование (а Доул и Клинтон его приняли), вынуждены ограничивать свои расходы пределами отпущенных сумм из государственного фонда. Но поскольку само участие нерегулируемых "легких" денег в предвыборном марафоне неизбежно стимулирует рост стоимости кампаний, регулируемые государственные дотации, естествен¬но, уходят в тень. Выборы 1996 г. подтвердили то, что уже достаточно продемонстрировали выборы 1992 г.: система их финансирования по су¬ществу провалилась под тяжестью "легких" денег и выступавших с ними "в союзе" независимых расходов, зеленый свет которым в президентские кампании, напомним, дало решение Верховного суда, принятое в 1985 г. Государственное финансирование не обеспечило достижения целей, де¬кларированных конгрессом.

Кампания 1996 г. подтвердила и другое. Коль скоро нерегулируе¬мые деньги (в данном случае "легкие") неизбежно стимулируют рост стоимости выборов, их требуется все больше, и в погоне за ними в какой-то момент появляется соблазн "включить" сомнительные, а то и проти¬воправные методы их добывания, что, как свидетельствует богатая прак¬тика, в американских избирательных кампаниях совсем не редкость. Не удержались от соблазна, прибегли к таким методам президент Клинтон и, под его давлением, Национальный комитет демократической партии. Когда вскрылись факты, вспыхнул скандал, доставивший немало непри¬ятностей демократам. Факты касались нескольких источников и методов финансирования избирательной кампании, но именно злоупотребления, связанные со сбором "легких" денег, являлись сутью этого скандала . Вот такая получилась в итоге "партийно-строительная" деятельность.
Скандал, то разгораясь, то почти затухая, тлел долго (практически до промежуточных выборов 1998 г.), в конгрессе проводились слушания (о них речь в следующем параграфе), но это никак не помешало "легким" деньгам продолжить исполнение своей соблазнительной роли - парал¬лельно с шумом вокруг скандала шел процесс двухпартийной погони за ними. Предвыборные комитеты обеих политических партий* поставили
себе целью накопить в избирательном цикле 1997-1998 гг. рекордные
суммы "легких" денег для финансирования мероприятий будущей кампа¬нии. Процесс шел непрерывно и очень энергично, в нем активно участ¬вовали лоббисты-сборщики, о которых говорилось в предыдущей главе.

В конечном счете комитеты республиканской и демократической партий
собрали соответственно 93,7 млн. и 78,8 млн. "легких" долларов . Это
были действительно рекордные для промежуточных выборов суммы.
В порядке перехода к анализу следующей проблемы нужно под-черкнуть, что в числе причин, стимулировавших погоню за "легкими" деньгами, имелась одна, характерная именно для избирательной кампа¬нии 1998 г. Руководителям предвыборных партийных комитетов с самой начальной стадии сбора взносов было ясно, что в этой кампании особен¬но большую роль надлежит сыграть специализированной телерадиорек-ламе, на оплату которой потребуются огромные средства. Интенсивное использование этой рекламы и порожденные ею проблемы в функциони¬ровании закона о федеральных избирательных кампаниях - еще одно следствие, вызванное решением Верховного суда по делу "Бакли против Вэлио".

Начать изложение сути проблем придется с напоминания о том, что в этом решении Верховный суд дал зауженное определение независи¬мых расходов как расходов только на такую информацию, которая "в прямо сформулированных выражениях защищает избрание или пораже¬ние прямо названого кандидата", но производимых независимо, т.е. без консультации с каким-либо кандидатом и без координации с его избира¬тельной кампанией. Соответственно, поскольку суд снял ограничения на независимые расходы, но оставил в силе лимиты на взносы и требования отчетности, политические комитеты и юридические лица, не являющиеся таковыми (т.е. заинтересованные группы), прибегающие к подобного ро¬да расходам, могут потратить любые суммы, но обязаны предоставлять Федеральной комиссии по выборам отчеты, в которых надлежит пере¬числять доноров, сделавших взносы, указывать - в поддержку или против конкретного кандидата производились расходы, имели ли место консуль¬тации или координированные действия.

Таким образом (это нужно повторить и подчеркнуть в интересах нижеследующего), независимые расходы регулируются законом. Они по-зволяют прямо поддерживать конкретного кандидата или агитировать против него, но при условии, что соблюдаются требования закона о ли¬митах на взносы и предоставлении отчетов. Однако же, к каким выводам или открытиям могло бы подтолкнуть несложное размышление над тем узким, недвусмысленно жестким определением, которое дал независимым расходам Верховный суд?

На первый взгляд, может показаться парадоксальным, но сама жесткая прозрачность, вроде бы исключающая возможность пристраст¬ных толкований этого определения, на самом деле таила в себе подсказку замечательной лазейки, которую просто невозможно было не вычислить. Если, допустим, заинтересованная группа запустит в эфир рекламу, в тексте которой нет формулировок прямой защиты или поражения канди¬дата (хотя сам он назван прямо), но все содержание совершенно опре¬деленно "подсказывает", какую позицию занимает эта группа по отно¬шению к этому кандидату, то затраты на такую рекламу не будут счи¬таться независимыми расходами и, соответственно, не будут подлежать регулированию, о них не придется отчитываться, хотя по своей сути дан¬ная реклама ориентирована на достижение тех же целей, которые пре¬следует информация, содержащая формулировку прямой защиты избра¬ния или поражения прямо названного кандидата. Проще говоря, в первом случае заинтересованная группа недвусмысленно намекает, во втором - откровенно призывает: голосуйте "за" (или "против") данного кандидата на федеральную должность.

Предвидел ли, нет ли, Верховный суд вероятность такой интерпре¬тации узкого определения независимых расходов, но он постановил, что затраты на рекламу, которая защищает не избрание или поражение пря¬мо названного кандидата, а политические позиции по тем или иным проблемам избирательной кампании либо законодательной повестки дня, не подлежат регулированию. Любая заинтересованная группа может ис¬пользовать рекламу в неограниченном объеме, и никаких отчетов никуда предоставлять не надо. Так в профессиональном лексиконе американских избирательных кампаний появилась рекламно-терминологическая пара "защита избрания или поражения кандидата (сокращенно: express advo¬cacy) - защита позиции или проблемы (issue advocacy)". Различие между этими двумя видами рекламы (вторую из которых мы будем далее назы¬вать проблемной рекламой) призваны удостоверять такие выражения, как "голосуйте за" или "голосуйте против" либо другие словесные кон¬струкции, хоть и не в открытую, но недвусмысленно подсказывающие избирателю, как он должен проголосовать. Верховный суд подчеркнул, что только наличие в рекламе этих выражений (или "магических слов", как их потом окрестили) дает основание квалифицировать ее как рекла- му, прямо защищающую избрание или поражение прямо названного кандидата, и посему подпадающую под обязательность выполнения со¬ответствующих требований закона о федеральных избирательных кампаниях.
Вряд ли нужно напоминать, что информационно-пропагандист¬ские кампании, в которых на суд избирателей выносятся те или иные проблемы - отнюдь не новация, они сопровождали предвыборную борь¬бу задолго до того, как появилось решение по делу "Бакли против Вэ-лио". Но коли так, то почему во второй половине 90-х годов проблемную телерадиорекламу стали называть новым сильным оружием, и даже было высказано мнение, что на выборах 2000 или 2002 гг. заинтересованные группы израсходуют на это оружие больше средств, чем потратят в сово-купности на свои кампании все кандидаты?

Дело в данном случае даже не в том, что вообще постоянно усили¬вается роль электронных средств массовой информации в функциониро¬вании общественно-политических процессов - это универсальная само¬стоятельная переменная. Конкретные причины находятся в том же решении по делу Бакли, и они так или иначе "зашифрованы" в главном -в том, что закон отстранен от регулирования условий использования этой рекламы. Но отстранен таким интересным образом, что освобожденная из-под его надзора проблемная реклама, если так можно выразиться, "привлекла" на свою сторону еще и некоторые другие его статьи тем, что позволила интерпретировать их содержание в той или иной связи и поль¬зоваться ими в тех или иных комбинациях с самой этой рекламой. Рас¬шифровку данного утверждения следует начать с "магических слов", по¬скольку именно от них отталкиваются указанные интерпретации.
Во-первых, само наличие в решении Верховного суда "магических слов" стало одновременно и дополнительным стимулом к интенсивному использованию проблемной рекламы, и прикрытием, под которым воз¬можны манипуляции с содержанием сопредельных положений закона о федеральных избирательных кампаниях. Как уже говорилось, данная реклама потому и выведена из-под регулирования, что речь в ней идет о проблемах, а не о кандидатах. Но при этом решение Верховного суда не запретило использование в рекламном тексте самого слова "кандидат". Отсюда открывается возможность назвать для соблюдения формальных признаков подходящую к случаю проблему, но не столько с целью ее об¬суждения, сколько для того, чтобы на ее фоне говорить в основном, и по существу, о кандидатах. Говорить все, что считает нужным производи¬тель рекламы - за исключением "магических слов". Таким образом, получается рекламный текст "якобы о проблемах - фактически о канди¬датах". Но раз фактически о них, то, ясное дело, для того, чтобы под¬толкнуть избирателя проголосовать "за" или "против", не говоря ему прямо об этом. Обойти "магические слова", но недвусмысленно намек¬нуть избирателю, чего именно от него хотят - задача не ахти какой сложности, образцы ее решения будут представлены ниже.

Во-вторых, формально Верховный суд провел разграничительную линию между проблемной рекламой и рекламой, прямо защищающей из¬брание или поражение прямо названного кандидата (последнюю будем далее условно называть кандидатской рекламой). Но фактически, хотел он того или нет, "магические слова" (с учетом того, что о них сказано выше; связали эти виды рекламы определенными отношениями, посколь¬ку роль "двигателя" в той и другой способен выполнить один и тот же по содержанию текст. Ведь по существу, в проблемной рекламе о кандидате можно сказать практически все то же самое, что и в рекламе собственно кандидатской. Только вместо "магических слов" придется использовать "наводящие" по смыслу словесные конструкции.

Отсюда следует, что проблемная реклама в принципе способна обеспечить достижение той же цели, на какую ориентирована реклама кандидатская. Но у первой, напомним, есть весьма привлекательное пре-имущество перед второй - за ее производство и распространение не надо отчитываться перед законом о взносах и расходах. И если заинтересован¬ная группа сочтет, что в том и другом случае шансы на успех примерно одинаковы, она, скорее всего, воспользуется проблемной рекламой.

Однако, сами по себе творческие потенции "магических слов", возможно, остались бы, как теперь у нас говорят, невостребованными, если б они не подкреплялись стимулирующими особенностями финанси¬рования проблемной рекламы. Поскольку речь в ней, согласно опреде¬лению, идет (должна идти) о проблемах, а не о кандидатах, она оплачи¬вается нерегулируемыми деньгами. По линии политических партий в роли таковых вполне естественно выступают нерегулируемые "легкие" деньги - именно они-то и позволили предвыборным партийным комите¬там резко усилить в последние годы использование проблемной рекламы. Несколько более подробно следует сказать о заинтересованных группах, поскольку для них в силу тех же особенностей финансирования эта рек¬лама в иных отношениях еще более важна, чем для политических партий.

Напомним, что кандидатскую рекламу заинтересованные группы финансируют по линии независимых расходов, которых следует отчи¬тываться согласно закону о федеральных избирательных кампаниях. Кроме того, в законе есть требование, особенно нелюбимое многими за¬интересованными группами: если появление такой рекламы не уполномо¬чено самим кандидатом, то в отчете следует назвать фамилию донора, оплатившего ее производство и распространение. Это еще один могучий стимул к тому, чтобы предпочесть рекламе кандидатской рекламу про¬блемную. Будучи нерегулируемой, она позволяет заинтересованным группам не только не отчитываться о расходах, но и собирать неограни¬ченные средства на ее подготовку, не озвучивая при этом фамилии (названия организаций) доноров. Можно создать некую формально са-мостоятельную организацию, за которой скрывается та или иная коа¬лиция заинтересованных групп, и от имени которой будет распростра¬няться проблемная реклама, но останется тайной - кто в действитель¬ности профинансировал эту рекламную кампанию.
В специальном исследовании (подробнее о нем будет сказано чуть ниже), которое провел Центр Пенсильванского университета по вопро¬сам общественной политики, на сей счет сделан красноречивый вывод:
"Если вы богатый донор, заинтересованный в воздействии на исход вы¬боров, но не заинтересованный в том, чтобы остались отпечатки ваших
пальцев, то вполне понятно, куда вы вложите свои деньги" . Американ¬ская рыночная демократия любит кичиться своей гласностью. Но за этой кичливостью скрыта немалая доза лицемерия. Гласность неотразимо привлекательна как принцип демократии, и как принцип ее приветству¬ют. Но эта неотразимая привлекательность далеко не всех приветствую¬щих приводит в восторг в реальном политическом процессе. Напротив, многие заинтересованные силы предпочитают "не оставлять отпечатков пальцев", и проблемная реклама превосходно обеспечивает такую "гласность".
Масштабное использование этой рекламы порождает в электо¬ральном процессе свои проблемы, одну из которых, морально-этическую по преимуществу, можно наглядно увидеть во всем ее блеске, если при¬смотреться к тому, как работают "магические слова" непосредственно в предвыборной борьбе. Для этого вернемся к упомянутому выше исследо¬ванию, согласно которому, отметим попутно, в избирательном цикле 1995-1996 гг. политические партии и различные заинтересованные груп¬пы израсходовали на проблемную рекламу порядка 150 млн.долл.

Авторы исследования проанализировали 107 циркулировавших в этом цикле телереклам, подготовленных и выданных в эфир 29 организа¬циями. В результате выяснилось, что, хотя эти рекламные произведения официально вроде были предназначены обсуждать проблемы, фактиче¬ски же они уделили основное внимание кандидатам. В 87% рекламных текстов кандидаты назывались по фамилии, 59% текстов давали им особо направленную портретную характеристику. Главная цель каждой рекла¬мы заключалась в приращении шансов "своего" кандидата на победу, но решалась эта задача весьма специфически - если так можно выразиться, под диктовку "магических слов". Ведь, напомним, нельзя прямо сказать "голосуйте за". Можно, конечно, объективно изложить и сравнить пози¬ции кандидатов-соперников по упомянутому в рекламе вопросу - и пусть избиратель сам решает, кому отдать предпочтение. Но полагаться на то, что он захочет размышлять и придет в итоге к желаемому выводу - дело ненадежное. Куда проще на фоне подходящей проблемы, методом на¬правленной портретной характеристики преподнести избирателю про¬тивника в таком свете, чтобы он, особо не утруждая себя размышления¬ми, едва ли не с отвращением подумал: "Ну, разве можно голосовать за такого!" Поэтому, в процентном отношении тексты большинства реклам были нацелены на внушение избирателю именно такой мысли. Соответ-ственно, "свой" кандидат оставался за кадром, а внимание сосредота¬чивалось на агрессивно-негативной критике оппонента. Реклама главным образом нападала, а не защищала "своего" кандидата, или сравнивала позиции обоих по указанной в ней проблеме.
 
В исследовании приводится образец такой рекламы, якобы пред-ложившей избирателю обсуждение проблемы. Она была подготовлена
загадочной "группой независимых расходов" и запущена в эфир в штате
Монтана, где за место в конгрессе боролись демократ Б.Еллоутейл и рес-публиканец Р.Хилл. В тексте говорилось: "Кто такой Билл Еллоутейл? Он проповедует семейные ценности. Однако это не помешало ему нанес¬ти боксерский удар своей жене. И каково же было его объяснение? Он, видите ли, просто шлепнул ее. Но ее нос оказался сломанным"20. Эта рек¬лама была квалифицирована как "проблемная", поскольку в ней отсут¬ствовали "магические слова", она прямо не призывала голосовать за Хилла или против Еллоутейла. Авторам исследования ничего не остава¬лось, как допустить, что в роли обсуждавшейся здесь проблемы, оче¬видно, выступали семейные ценности. Вдогонку остается разве тоже до¬пустить, что разбитый нос супруги опрометчивого кандидата, видимо, успешно сыграл роль "магических слов", поскольку реклама достигла своей цели - Еллоутейл выборы проиграл. И поделом! Хочешь в полити¬ку - подумай прежде, по какому месту безопаснее боксировать законную половину.
Впрочем, колоритная семейная разборка, перекрывшая Еллоутей-лу дорогу в конгресс - все же частный случай, хоть и оказавшийся "удачной находкой" для спонсоров рекламы.

В "грязной дюжине" телепроизведений подобного рода, циркули-ровавших в избирательном цикле 1997-1998 гг. и выделенных экспертами журнала "Нэшнл джорнэл" в качестве самых выдающихся образцов нега-тивной рекламы, фигурировали действительно проблемы - такие как налогообложение, качество продовольственных товаров, программы школьных завтраков, преступность, детская порнография. Но поскольку им предстояло исполнять роль "магических слов", то и преподносились они соответственно - в виде направленных характеристик тех кандида¬тов, к которым надлежало вызвать отвращение избирателей. К примеру, как можно голосовать за такого парня, как переизбиравшийся (и про¬игравший) сенатор А.д'Амато, если он способен вымогать деньги даже у голодного четвероклассника (сенатор однажды голосовал за сокращение ассигнований на школьные завтраки). Или за "отравителя пищи", пере¬избиравшегося (и проигравшего) члена палаты представителей Дж.Эн-сайна (в кадре ребенок с отвращением смотрит на протухший сэндвич, который ему только что подали, а за кадром диктор напоминает, что Эн-сайн голосовал за ликвидацию федеральной инспекции мясных продуктов).

Реклама, которую преподнес избирателям в штате Висконсин рес-публиканец М.Ньюмен, боровшийся за место в сенате с переизбирав¬шимся демократов Р.Фейнголдом, не вошла в "грязную дюжину", но, как сдержанно отметил респектабельный лондонский еженедельник "Эконо¬мист", заставила удивленно "поднять брови*'. В кадре ученый в белой одежде гоняется за стадом буренок, пытаясь заточить в банку (pardon.) газы, рвущиеся на природу из-под (еще pardon!) коровьих хвостов. Этот ученый, вещает диктор за кадром, усердно трудится, транжиря деньги налогоплательщиков, поскольку Фейнголд голосовал за проведение ис-следований о выделениях метана. Правда же состояла в том, что Фейн¬голд поддержал законопроект о крупных бюджетных ассигнованиях, в котором затаилась набранная мелким шрифтом поправка (скорее всего,
поправка-"наездник"), имевшая какое-то отношение к "коровьим" про¬блемам. Она-то и послужила Ньюмену (который, кстати, тоже голосовал
за этот билль) зацепкой для темы рекламного ролика . Однако, то ли бу-ренки не слишком ретиво выполняли возложенную на них миссию, то ли метан в роли "магических слов" недостаточно вдохновил избирателей, но Ньюмен выборы проиграл, не дотянув, правда, до победы самую ма¬лость.
На этом можно закончить знакомство с подобного рода реклам¬ными роликами, демонстрирующими один из "цивилизованных" стилей политической борьбы в американском цивилизованном обществе. Но еще один перл все же заслуживает быть поданным "на десерт".
В южном штате Кентукки за место в конгрессе боролись республи-канец Дж.Бэннинг и переизбиравшийся демократ С.Беслер. Организация "Граждане - за Джима Бэннинга" спонсировала рекламу, в которой ис-кусным сочетанием музыки из вагнеровского "Полета валькирий" и зрительного ряда, нарезанного и скомбинированного из кадров, в кото¬рых Беслер произносит страстную речь, был нарисован видеопортрет взращенного на Юге... Адольфа Гитлера. Некоторые обозреватели утверждали, что возмущенные сторонники Беслера нанесли ответный удар, но Бэннингу все же удалось победить, хоть и с минимальным пере¬весом. А эксперты присудили этому "шедевру" приз "Самая мерзкая реклама года" .
Однако морально-этическая проблема (даже в мерзком обличье), вызванная стремлением подобрать и трактовать подходящий вопрос по¬стольку, поскольку из него можно и нужно выжать замену "магическим словам" - хоть и скверное, но не столь уж уникальное и не самое нетер¬пимое "дитя" демократической предвыборной борьбы, рожденное проб¬лемной рекламой. Реклама кандидатская, уполномоченная произносить эти слова открыто, не всегда намного моральнее, когда выстраивает ар¬гументы и монтирует кадры для того, чтобы убедить избирателя голосовать против "этого кандидата".

Проблема, которую считают действительно реальной иные поли¬тики^ юристы и политологи, в том, что нерегулируемая проблемная реклама образовала в сфере действия закона о федеральных избирательных кампаниях огромную "серую" область, в которую обильно хлынули "легкие" деньги (по линии политических партий) и независимые расходы (по линии заинтересованных групп). Хлынули (не могли не хлынуть) по-тому, что нерегулируемость этой рекламы вкупе с тем, какой механизм действия "магических слов" разработали и внедрили в практику спонсо¬ры, по существу сделали ее (как было показано выше на конкретных фактах) не только или не столько проблемной, сколько нерегулируемой кандидатской рекламой. Это превращение стало стимулирующим факто¬ром, поскольку оказалось способным успешно исполнять роль "крыши" для методов финансирования, использование которых без прикрытия могло бы вступить в тот или иной конфликт с законом о федеральных из¬бирательных кампаниях.
Напомним, что по смыслу поправки 1979 г. "легкие" деньги об-служивают "партийно-строительную" деятельность на местном уровне в связи с выборами, но их нельзя прямо расходовать на финансирование федеральных избирательных кампаний. Однако выше, на примере прези-дентских выборов 1996 г., было показано, что обе партии использовали "легкие" доллары для поддержки своих претендентов на кресло в Белом доме. Каким образом использовали? Ответ очевиден: через превращение проблемной рекламы в кандидатскую ипостась. Обсуждаются проблемы, называются в связи с ними (и даже обсуждаются) кандидаты, но если нет прямого употребления "магических слов", то получается, что, участвуя в федеральной избирательной кампании фактически, "легкие" деньги как бы не участвуют в ней формально и посему даже не являются собственно расходами на эти кампании. Юридическая мистика, но факт.

Таким образом, проблемная реклама в кандидатском обличье успешно исполняет роль лазейки, через которую "легкие* деньги проса-чиваются в финансирование федеральных выборов. Но это не единст¬венное ее "достоинство*. Применительно к президентским кампаниям она располагает еще одной скрытой потенцией, суть которой в том, что посредством использования этой рекламы в принципе можно обойти установленные законом лимиты на расходы, которые (лимиты) кандидат в Белый дом обязан соблюдать в случае, если он принял государственное финансирование своей кампании. Ведь если этот кандидат хорошо ско-ординирует эту свою кампанию с оплаченной и проводимой его партией проблемной (а фактически кандидатской) рекламной кампанией, то по-следняя может выполнить часть тех задач, на решение которых в противном случае пришлось бы расходовать отпущенные государствен¬ные средства. Соответственно, сэкономленная таким способом часть этих средств дает кандидату возможность провести дополнительные меро¬приятия по линии собственной предвыборной кампании. В итоге, лимиты на расходы фактически обойдены, хотя формально соблюдены.

Однако, поскольку реализация такого сценария связана с коорди-нацией двух формально самостоятельных кампаний, могут возникнуть
 
коллизии в отношениях с законом. Выше упоминался скандал, вспых¬нувший в процессе президентских выборов 1996 г. Его сутью, как отмечалось, были злоупотребления, допущенные демократической пар¬тией в сборе "легких** денег. Но свою лепту внесла в него и проблемная реклама, на которую как раз требовалось больше таких денег.
Осенью 1995 г. Национальный комитет (НК) демократической партии запустил в эфир свою, оплаченную главным образом "легкими'* долларами рекламную кампанию. Формально она считалась проблемной, поскольку в ней обсуждалась позиция президента Клинтона в его борьбе с республиканским большинством конгресса по поводу федерального бюджета на 1996 фин. г. Фактически же, как считали искушенные наблю-датели, это была замаскированная под проблемную рекламу "увертюра** к предстоявшей предвыборной кампании президента. Впоследствии всплыло много свидетельств того, что Клинтон и его ближайшие совет¬ники активно участвовали в организации рекламной кампании, которую вел НК демократической партии, и координировали ее ход. Между тем, Федеральная комиссия по выборам придерживается четко однозначной позиции в вопросе о координации рекламных мероприятий, проводимых кандидатами на федеральные должности и партийными комитетами. Она считает, что любые расходы, понесенные партиями с целью организовать поддержку своим кандидатам, являются расходами на избирательную кампанию. Соответственно, на основании упомянутых свидетельств ко-миссия направила в министерство юстиции представление, в котором заявила, что таковыми должны быть признаны расходы, произведенные НК демократической партии. В случае такого признания оказалось бы, что в перевыборной кампании Клинтона лимиты на расходы, обойден¬ные  посредством  использования  проблемной рекламы, были бы превышены на миллионы долларов.

Однако намечавшееся было расследование этого инцидента так и не состоялось. Между тем, юристы обеих политических партий настаи¬вают на том, что отправным пунктом для возражения против координа¬ции двух кампаний должно служить то, защищает ли партийная реклама в прямых формулировках избрание кандидата. Иначе говоря, использует ли она все те же "магические слова". Из этой позиции логически следует, что если не использует, то координация в принципе позволительна. Од¬нако, обоснованность применения правил Федеральной комиссии по вы¬борам к рекламным мероприятиям партийных комитетов никогда не рас¬сматривалась в судах, следовательно, полной ясности нет, и вопрос о правомерности или недопустимости координации двух кампаний (приме¬нительно к президентским выборам) остается в "серой" области регули¬рования, созданной проблемной рекламой в ее кандидатской ипостаси.
Впрочем, и на выборах в конгресс "серая" область нашла себе мес¬то, несмотря на то, что в данном случае отношения между координацией кампаний и расходами определены юридически. Закон о федеральных избирательных кампаниях установил, что на этапе общих выборов нацио¬нальные и штатные комитеты политических партий имеют право тратить на своих кандидатов в сенат и палату представителей лишь определенные суммы (см. с.76). Но, как было показано в предыдущем параграфе, Вер¬ховный суд своим решением от 26 июня 1996 г. снял ограничения на расходы, если они производятся независимо от избирательных кампаний конкретных кандидатов, но оставил их (ограничения) в силе для партий¬ных мероприятий, проводимых в координации с этими кампаниями. Так вот, нерегулируемая проблемная реклама и здесь позволяет: во-первых, тратить "легкие" деньги не на "партийно-строительную" деятельность, а на непрямую (без "магических слов") агитацию за кандидата; во-вторых, активно пользоваться преимуществами координации, без последствий игнорируя указанные ограничения, поскольку за расходы на эту рекламу нет нужды отчитываться перед законом.

Наконец, такие же "льготы" по части координации нерегулируе¬мая проблемная реклама предоставляет и заинтересованным группам. Их независимые, по определению Верховного суда, расходы являются тако¬выми и подлежат отчетности, когда они производятся без ведома кандидата и не координируются с его официальной избирательной кам¬панией. Но когда эти расходы обслуживают проблемную рекламу и посему сами становятся нерегулируемыми, то доказать, "с ведома" или без оного имеет место видимая невооруженным глазом координация двух кампаний - нелегкая задача. Вместе с тем следует добавить, что в данном случае "серая" область регулирования породила еще одну проблему, суть которой, как считают иные политики и эксперты, в том, что, пользуясь отсутствием каких бы то ни было ограничений, заинтересованные группы тратят на, проблемную рекламу огромные средства и тем самым оказы¬вают непомерно возрастающее воздействие на электоральный процесс. Упоминавшийся выше Центр Пенсильванского университета идентифи¬цировал 67 групп, израсходовавших на проблемную рекламу в избира¬тельном цикле 1997-1998 гг. вплоть до 330 млн.долл.  По утверждению тех, кто следил за ходом выборов, имели место случаи, когда под пере¬крестным огнем сражавшихся друг с другом заинтересованных групп по поводу судьбы того или иного кандидата, последний чувствовал себя скорее не хозяином собственной избирательной кампании, а ее наблюда¬телем. Были и такие кандидаты, которым пришлось расходовать деньги не столько на борьбу с соперниками, сколько на противостояние агрес¬сивным рекламным кампаниям, запущенным против них определенными заинтересованными группами.

На основании подобного рода фактов был сделан даже такой вы¬вод: "Итак, проблемная реклама сама является проблемой. Но не потому, что она говорит о вещах, которые не нравятся кандидатам, и не потому, что позволяет заинтересованным группам и активистам тратить массу денег на политические аргументы. Она является проблемой потому, что обходит кандидатов и партии и тем самым отдаляет политиков от поли¬тики... Американская политика приватизируется"*4. Представляется, что автор переусердствовал по части "отдаления" политиков, но, если про¬блемная реклама оказалась способной стимулировать повышенно-само¬стоятельное по отношению к политическим партиям участие заинтересо¬ванных групп в электоральном процессе, то в этом для американских политиков, пожалуй, и в самом деле есть определенная проблема.

3. "Деньги говорят" - законодатели дискутируют

Пробитые решениями Верховного суда бреши в законе о феде¬ральных избирательных кампаниях, непрекращавшиеся споры вокруг
перечисленных в нем лазеек и роли КПД в финансировании выборов вку¬пе с непрерывным ростом стоимости последних привели к тому, что вопрос об очередной реформе системы подачи "материнского молока по¬литики" в электоральный процесс возник довольно скоро и уже где-то к середине 80-х годов занял постоянное место в повестке дня всех после¬дующих сессий конгресса. Однако новый раунд борьбы за "честное" финансирование высветил такую противоречивую взаимозависимость составляющих проблему факторов, что перестроить и согласовать их взаимодействие к удовлетворению всех участников "сражения" до сих пор оказалось не по силам, тем более что поиски осложнило все то же решение по делу "Бакли против Вэлио", у которого по не зависящим от них причинам законодатели сами "зависли на крючке".

Во-первых, это решение не только "прорубило" в законе о феде-ральных избирательных кампаниях зияющую лазейку для богатых кан-дидатов, но и довольно сильно связало конгрессу руки, лишив его права законодательно устанавливать потолки общих расходов. кандидата на его предвыборную гонку. Юрист Дж.Райт писал в своих критических статьях по поводу данного решения, что в его рамках допустимы лишь ограни¬ченные реформы, а более эффективные будут возможны, если Верховный суд пересмотрит "этот неудачный прецедент" .

Но решение по делу Бакли не только подкорректировало закон о федеральных избирательных кампаниях. Как следствие, во-вторых, оно сформировало определенную политическую и психологическую атмосфе¬ру вокруг данной проблемы, глубоко внедрилось в сознание тех, кто так или иначе участвует в реформаторском процессе. Можно сказать, оно стало щитом для противников реформы, мечом для ее сторонников. Для противников - это надежный щит, под который можно под¬вести любую позицию, прикрыв ее заявлением типа: такое-то положение такого-то законопроекта нарушает первую поправку к конституции. Не иначе как под прикрытием решения по делу Бакли многие в конгрессе стали утверждать, что правительство вообще не может регулировать по¬токи политических денег, не нарушая первую поправку .
В свою очередь, для сторонников реформы данное решение - это меч, пусть не карающий, но нависший безусловно. Он не обязательно опустится, но с ним надо считаться, проверять свои шаги по принципу "если - то". Если это предложение внести в законопроект, то есть ли у не¬го шанс выдержать сопротивление противников, выступающих под щитом решения по делу Бакли? Если даже это предложение будет при¬нято, то не грозят ли ему впоследствии судебные иски и сможет ли оно остаться в силе? А такая угроза довольно часто и легко может просмат¬риваться, ибо коль скоро "деньги - это мнение", то любое предложение, надевающее на них какую-либо "узду", потенциально может быть оспо¬рено в суде.
А поскольку одной из главных целей предполагаемой реформы было и остается ограничение роста стоимости выборов, то из всего ска¬занного вытекает, что, в-третьих, решение по делу Бакли неизбежно должно было влиять как на поиск таких новых предложений или исполь¬зование тех (уже бывших в обороте), которые по возможности не всту¬пали бы с ним в конфликт, так и на их конкретное содержание.

Однако не одни лишь решения Верховного суда влияют на содер-жание и движение реформаторского процесса. Как показывает практика борьбы в новом раунде за "честное" финансирование, на этот процесс оказывают активное воздействие и такие факторы, как интересы партий, группировок в самом конгрессе, отдельных законодателей, комитетов политического действия, особенности текущий политический ситуации и т.п. У каждого фактора своя особенная линия взаимодействия с каж¬дым из сложившихся четырех источников финансирования выборов, и на пересечении этих линий тоже возникают трудноразрешимые проблемы, поскольку та или иная комбинация указанных источников и/или кон¬кретных количественных значений денежных взносов устраивает одних участников процесса, но отвергается другими.

Специалисты, следящие за перипетиями политической борьбы по данному вопросу, не случайно настойчиво подчеркивают, что эффек¬тивная реформа может состояться только при условии, если она будет двухпартийной. Но двухпартийное сотрудничество не получалось. Или, если можно так сказать, получалось с точностью до наоборот. Как выра¬зился в конце 1995 г. сенатор-республиканец Х.Браун, "когда я оглянулся на те годы, в течение которых мы занимались реформой финансирования избирательных кампаний, у меня создалось впечатление, что демократы прилагали героические усилия, чтобы сделать незаконными денежные пожертвования республиканцам, и те же усилия по тому же поводу (только в отношении демократов) прилагали республиканцы. До некото¬рой степени мы этого добились - обе партии преуспели..." . Возможно, сенатор несколько сгустил краски, но суть имевшей место "двухпар¬тийное™" выразил точно. Как и в случае с принятием закона о федераль¬ных избирательных кампаниях, межпартийный фактор играл и продол¬жает играть одну из главных ролей в попытке его реформирования. Если рассмотреть клубок противоречий сначала по линии собственно межпар¬тийных  разногласий, то картина выглядит примерно следующим образом.

Как уже отмечалось ранее, и остается лишь повторить, на уровне
идеологических различий республиканцы традиционно выступают про¬тив активного вмешательства государства в эту сферу политической
деятельности, в том числе против финансирования выборов в конгресс из государственных фондов. Демократы в принципе - сторонники того и другого. На прагматическом же (финансовом) уровне каждая партия, ес¬тественно, стремилась обеспечить себе преимущества - как раз то, о чем
ходорил сенатор Браун. А противоречие здесь то что республиканская партия редко страдала от отсутствия или недостатка средств, так как по¬лучала большую часть денег от предпринимательских кругов и консервативных заинтересованных групп, члены которых_предпочитают
делать взносы индивидуально, и отпартийных комитетов У демократов
же финансовые проблемы, как правило, острее. Они больше зависели от профсоюзов и либеральных заинтересованных групп, которые направля¬ют им пожертвования через комитеты политического действия, притом
часто через "внештатные"'^Такое различие в структуре игл очников и uoz   
^тодов снабжения Партии "материнским молоком политики" - одна из причин того, что республиканцы, предпочитая взносы физических лиц, ничего не имели против того, чтобы их увеличить, а будучи менее зави¬симыми, чем демократы, от взносов КПД, соглашались с тем, чтобы их уменьшить. Но когда такие предложения поступали на рассмотрение конгресса, демократы относились к ним настороженно. В равной степени они сопротивлялись попыткам законодательно усилить роль партий в финансировании выборов, поскольку это на руку республиканцам.

Когда же эти, изложенные в общих чертах, межпартийные разно¬гласия переходили непосредственно под крышу конгресса, то они конкретизировались уже, так сказать, по линии должностей в противоре¬чие между сенатом и палатой представителей - противоречие с новыми нюансами, поскольку здесь уже оказывались возможными если не союзы республиканцев с демократами, то, по крайней мере, определенные сов¬падения интересов. Сенаторы были в целом менее зависимы от взносов КПД, чем члены палаты представителей, их больше интересовали пожер¬твования физических лиц. Больше всех нуждались в деньгах КПД "инкамбенты" в палате представителей - хотя бы потому, что собирать такие взносы гораздо легче, чем пожертвования от физических лиц, а пе-реизбираться, между тем, приходится каждые два года. Вплоть до недавнего, времени группировка "инкамбентов"-демократов в палате бы¬ла очень мощной и оказывала сильное влияние на судьбу рассматри¬вавшихся конгрессом тех предложений о реформе финансирования выбо¬ров, которые так или иначе касались деятельности КПД (к тому же, здесь в союзе с ними выступали "инкамбенты"-республиканцы).

Такова далеко не полная панорама противоречиво взаимодей¬ствующих политических и финансовых факторов, каждый из которых и самостоятельно, и в различных комбинациях с другими "участвовал" в очередном сражении за "честное" финансирование избирательных кам¬паний и оказывал влияние как на общий исход, так и на судьбу кон¬кретных предложений, состоящих в том, чтобы: ввести финансирование выборов в конгресс из государственных фондов; принять добровольное ограничение расходов в обмен на компенсации; ликвидировать зависи¬мые КПД; уменьшить суммы их взносов; запретить такие взносы вооб¬ще; ограничить общий объем денег, которые может получить от КПД каждый кандидат; увеличить взносы физических лиц и комитетов поли¬тических партий; запретить "пакетирование" взносов; ограничить роль "легких" денег в деятельности партий; ужесточить положения о финанси¬ровании выборов по линии независимых расходов. В тех или иных вариантах эти предложения присутствовали в многочисленных законо-проектах, рассматривавшихся конгрессом вплоть до промежуточных выборов 1994 г. Но очередной (или новый) закон так и не родился. Меж¬партийные разногласия были главным фактором, вставшим на его пути.

После же выборов, в результате которых республиканцы впервые за последние на тот момент сорок лет завоевали большинство в обеих па¬латах конгресса, во взаимодействии перечисленных выше факторов сме¬стились некоторые акценты. Прежде всего, произошел сдвиг в отношени¬ях между руководством республиканцев и комитетами политического действия, о чем подробно говорилось в предыдущей главе. В связи с этим высказывались мнения, что, завоевав конгресс в немалой степени с по¬мощью взносов корпоративных КПД и продолжая весьма результативно эксплуатировать этот источник предвыборных средств, республиканцы будут мало заинтересованы в реформе. Действительно, их лидеры сразу же исключили ее из числа своих приоритетных задач. Поведение и раз¬личные маневры, предпринимавшиеся спикером палаты представителей Н.Гингричем и другими руководителями республиканцев в конгрессе на протяжении практически всего 1995 г. показали, что они предпочли бы тянуть с решением по делу о реформе почти до начала очередных выбо¬ров. Цель этой тактики была понятна: с одной стороны, пользуясь бла¬гоприятными возможностями момента, побольше выдоить "материнско¬го молока политики" из корпоративных КПД, с другой - исходя из об становкн, которая сложится перед выборами, принять то решение, кото¬рое они сочтут для себя более выгодным.

Однако выборы 1994 г. привели в конгресс много новичков от рес-публиканской партии, часть которых была решительно настроена на реформу финансирования избирательных кампаний. Кроме того, остава¬лись в Капитолии и республиканцы-"инкамбенты", считавшие, что ре¬форма необходима. Наконец, демократы тоже от нее не отказались и не собирались сидеть сложа руки. Так или иначе, проблему вернули в по¬вестку дня, и борьба за "честное" финансирование впервые за многие годы возобновилась в условиях, когда по линии партии большинства тон в ней предстояло задавать республиканцам.   

Заметная особенность развивавшихся в 1995 г. событий состояла в том, что в подходе к основным положениям будущей реформы у опреде-ленной части членов конгресса сложилось некоторое двухпартийное и двухпалатное согласие: прежде всего, в вопросе о том, каким способом ограничить рост стоимости выборов. 7 сентября 1995 г. сенаторы-респуб-ликанцы Д.Маккейн и Ф.Томпсон и сенатор-демократ Р.Фейнголд внесли в свою палату законопроект, который дал повод комментаторам тут же отметить, что это первый за последние десять с лишним лет двухпартий-ный билль о реформе финансирования избирательных кампаний. Сослав-шись на результаты опроса, показавшего, что 83% американцев считают необходимым провести такую реформу, Маккейн заявил при его внесе¬нии:  "Этот законопроект призван восстановить доверие народа к конгрессу и избирательной системе, вновь подтвердить, что выборы вы¬игрываются и проигрываются в соревновании идей и личностей, а не сбором средств. Для достижения этой цели мы надеемся уравнять условия игры между "инкамбентами" и конкурентами-новичками. Наш законо¬проект двухпартийный и, я думаю, сильный, честный. Он обуздает презираемую народом погоню за деньгами" .
Сердцевина законопроекта, которому, как впоследствии выяснит¬ся, была уготована тяжелая судьба, - его положение, призванное сыграть основную роль в "обуздании погони" или, иначе говоря, в ограничении расходов. В определенной степени его можно считать тем новым предло¬жением, которое авторы изобрели безусловно под давлением решения по делу "Бакли против Вэлио". Суть этого предложения - добровольное ограничение расходов на избирательную кампанию, общая сумма кото¬рых определялась исходя из численности жителей данного штата, имеющих по возрасту право голоса. Амплитуда ограничений - от 8,2 млн. долл. для больших штатов типа Калифорнии до 1,5 млн. долл. для малых штатов, таких как Вайоминг. Кандидат, согласившийся на подобные ог¬раничения, получает компенсацию в виде тридцатиминутного бесплатно¬го времени на рекламу в электронных средствах массовой информации, а сверх этого времени - оплату ее по сниженным ставкам. По льготным та¬рифам он будет оплачивать и почтовые расходы. Кроме того, такой кан¬дидат сможет собирать дополнительные средства, чтобы быть способным конкурировать с соперником, если последний не согласился на добро¬вольное ограничение расходов. Законопроект Маккейна-Фейнголда так¬же предлагал: запретить взносы КПД; запретить "пакетирование" взно¬сов; запретить переизбирающимся сенаторам пользоваться бесплатными почтовыми отправлениями в год выборов; ограничить использование "легких" денег; ограничить использование богатыми кандидатами соб¬ственных средств суммой 250 тыс. долл. на кампанию; не менее 60% средств собирать в виде индивидуальных взносов от жителей того штата, в котором ведет избирательную кампанию данный кандидат. Можно сра¬зу отметить,  что среди других законопроектов билль Маккейна-Фейнголда оказался главным, вокруг которого разворачивалась и велась особенно жесткая борьба.

В принципе по этому биллю был смоделирован и двухпартийный вариант, который внесли в палату представителей республиканец-нови¬чок Линда Смит (среди новичков того набора - особенно решительный и активный сторонник реформы финансирования выборов), республиканец К.Шейс и демократ М.Михен. Только цифры в нем, естественно, другие. Так, добровольное ограничение расходов для кандидата в палату пред-усматривалось в сумме 600 тыс. долл. Концепция добровольного ограни-чения расходов в обмен на компенсацию, запрет или сокращение взносов КПД, ужесточенные правила использования (либо полный запрет) "лег¬ких" денег, требование собирать большинство взносов в пределах своего штата или избирательного округа присутствовали и в некоторых других законопроектах, внесенных в сенат и палату представителей. В этих бил¬лях действительно просматривалось определенное двухпалатно-двухпар-тийное согласие, но в иных положениях и партийные мотивы так или иначе закодированы. Например, популярное во всех законопроектах (особенно, во внесенных только республиканцами) требование формиро¬вать свой предвыборный бюджет главным образом из индивидуальных взносов от жителей родного штата или округа больше на руку кандида¬там республиканской партии. Интересно, кстати, отметить, что сенатор-демократ Д.Керри призвал в поисках общей (двухпартийной) почвы для проведения реформы не зацикливаться на разногласиях по поводу взно¬сов КПД, индивидуальных и "пакетированных" взносов, собственных средств кандидатов и "легких" денег, поскольку в сложившейся системе финансирования "все эти деньги в настоящее время одинаково коррум-пированы" . Что ни говори, превосходная характеристика электораль¬ного процесса в условиях американской рыночной демократии.

Наплыв законопроектов о реформе финансирования избиратель¬ных кампаний (только в палату представителей их поступило около сорока) восторга у республиканских лидеров конгресса не вызвал, но реа¬гировать вынудил. 2 ноября 1995 г. в этой же палате началась серия от¬крытых слушаний, но не по конкретным биллям, а с целью проана¬лизировать плюсы и минусы действующей системы финансирования, чтобы определить, что и как нужно в ней менять. Первое слово было пре¬доставлено спикеру палаты Н.Гингричу, который в конечном счете предложил создать двухпартийную комиссию, вменив ей в обязанность разработать рекомендации к 1 мая 1996 г., и выразил пожелание, чтобы законопроект о реформе был одобрен к концу сессии того же года, дабы "вступить в осеннюю избирательную кампанию с сознанием того, что мы сделали нашу работу" .

Столь откровенно заявленная тактика проволочек сразу же под-верглась довольно резкой критике. Решительные сторонники реформы сочли, что предложениями создать комиссию и оттянуть принятие реше¬ния до самого кануна выборов спикер стремится "убить" эту реформу. В частности, Линда Смит заявила, что Гингрич вознамерился заблокиро¬вать рассмотрение внесенного ею и соавторами двухпартийного законо¬проекта (сам спикер назвал его поспешным), и выразила готовность еде-лать все возможное для того, чтобы по этому биллю состоялось голосование на пленарном заседании палаты представителей в начале 1996 г.  Письмо руководителям конгресса с призывом в те же сроки про¬вести голосование по внесенным предложениям о реформе финансиро¬вания избирательных кампаний (в частности, по законопроекту Маккей¬на-Фейнголда) подписала двухпартийная группа действующих и бывших сенаторов . Сам же Фейнголд признал, что если в первые месяцы 1996 г. не будет достигнуто существенных результатов в продвижении билля по ступенькам законодательного процесса, то шансов на окончательный успех останется мало. При этом сенатор добавил, что если республикан¬ское руководство палаты не предоставит возможности рассмотреть билль в начале года, то они с Маккейном будут готовы "в подходящий момент предложить его в качестве поправки" к какому-либо другому законопро¬екту . Иными словами, воспользуются поправкой«"наездником".

Тревога Фейнголда имела под собой серьезные основания. В конце 1995 г. стало вполне очевидно, что сильное сопротивление республикан¬цев неминуемо. Консервативный сенатор-республиканец М.Макконнелл, сыгравший одну из ведущих ролей в провале реформаторских попыток не только в 1996 г., но и позже, предсказал, что противники соберут в сенате достаточное число голосов для того, чтобы "заговорить до смерти этот законопроект"34. Другим ведущим противником билля выступил Нацио-нальный комитет республиканской партии. Его председатель Х.Барбор в ноябре 1995 г. направил Маккейну письмо, копии которого были также разосланы другим сенаторам-республиканцам. В письме говорилось, что комитет может поддержать требование собирать взносы внутри родного штата, но решительно выступает против большинства других, в том чис¬ле основных, положений законопроекта .

В силу сказанного не удивительно, что первые месяцы 1996 г. ниче¬го хорошего не принесли сторонникам реформы. Лидеры республиканцев всячески  оттягивали рассмотрение двухпартийных  законопроектов. Лишь в конце июня под давлением рядовых членов конгресса, требо¬вавших предпринять хоть какие-то действия, руководители сената выде¬лили три дня для обсуждения законопроекта Маккейна-Фейнголда на пленарном заседании палаты. Но он стал жертвой давления со стороны руководства республиканской партии. Под предводительством М.Мак-коннелла противникам билля, как и предсказывал сенатор, удалось-таки "заговорить его до смерти". Иными словами, они прибегли к тактике бесконечных прений (флибустьерству), прекратить которые можно толь¬ко, если за это проголосуют не менее 60 сенаторов. Сторонники билля не добрали шесть голосов. После этого лидер республиканского боль¬шинства в сенате ТЛотт (тоже противник законопроекта) быстро изъял его из календаря палаты. На вопрос, предпримет ли сенат новую попыт¬ку, если свой законопроект одобрит палата представителей, Лотт ответил: "Никаких шансов" .

После этого практически стало ясно, что в 1996 г. реформа не со-стоится, тем более что решение сената автоматически определило и судьбу законопроекта Линды Смит-Шейса-Михена. Поскольку он был идентичен биллю Маккейна-Фейнголда и оба существовали как бы в двухпартийной связке, палата представителей даже не стала обсуждать его. Однако и после решения сената в этой палате продолжали развивать¬ся события, причем богаче фактурой, потому что ее республиканские руководители стремились не только затормозить двухпартийный законо¬проект, но и выработать выгодные своей партии альтернативы.

Отставив в сторону двухпартийный законопроект Линды Смит и соавторов, республиканцы в комитете палаты представителей разработа¬ли под руководством его председателя Б.Томаса свой вариант билля, основная цель которого сводилась к уравнению взносов КПД и физиче¬ских лиц. Соответственно, было предложено снизить взносы КПД с 5 тыс. до 2,5 тыс. долл. на одни выборы и, напротив, поднять лимит на взносы физических лиц с 1 тыс. до 2,5 тыс. долл. на одни выборы.

Поскольку этот законопроект был явно на руку республиканской партии, в комитете развернулась межпартийная борьба. Старший член демократического меньшинства В.Фазио внес законопроект о добро-вольном ограничении расходов в сумме 600 тыс. долл. на избирательную кампанию в обмен на компенсации, а член комитета демократ С.Фаррпредложил билль о запрете "легких" денег. Голосование по всем трем за¬конопроектам шло строго по партийной линии. Предложения демокра¬тов были отвергнуты (5 : 6), билль Томаса одобрен (6 : 5).

Однако, когда на пленарном заседании палаты представителей
стало ясно, что этот билль не пройдет не только из-за сопротивления де-мократов, но и потому, что его довольно сильно критиковали некоторые конгрессмены-республиканцы, Томас изъял законопроект из дальней¬шего обсуждения, несколько изменил отдельные его положения и пов¬торно предложил вниманию палаты. Основное содержание модифициро¬ванной версии законопроекта, поддержанного спикером Н.Гингричем и другими лидерами республиканцев в этой палате, сводилось к следую¬щему: снизить взносы КПД с 5 тыс. до 2,5 тыс. долл. на одни выборы; оставить без изменений взносы физических лиц (1 тыс. долл.), но ввести их индексацию с поправкой на уровень инфляции; увеличить общую сум¬му денег, которые физическое лицо может дать кандидатам, политичес¬ким и партийным комитетам, с 25 тыс. до 50 тыс. долл.; собирать боль¬шинство взносов в своих избирательных округах. Кроме того, в законо¬проекте появилось не относящееся непосредственно к делу, но включен¬ное по настоянию руководства республиканцев требование, чтобы проф¬союзы получали письменные разрешения рабочих на использование их членских взносов в политических целях.

Последнее сражение 1996 г. за "честное" финансирование состоя-лось 25 июля. Палата представителей отвергла законопроект республи-канцев, равно как и провалила альтернативный билль демократов, ос-новное положение которого сводилось все к тому же добровольному ограничению расходов на избирательную кампанию в обмен на компен-сации.

С проектом республиканцев демократы сражались сплоченными партийными рядами (все присутствовавшие на заседании 190 конгрессме-нов голосовали "против") не только потому, что им не нравилось содержание билля, но и поскольку вовсе не собирались дать своим про-тивникам шанс выставить себя в глазах общественного мнения партией, которая добилась изменений в системе финансирования выборов. Одна¬ко, даже партийная сплоченность сама по себе не обеспечила бы дости¬жение цели, если б демократам не "помогли" 68 республиканцев, тоже выступавших против законопроекта, что свидетельствовало в данном случае уже об отсутствии партийной сплоченности в рядах их партии. Те старшие конгрессмены-республиканцы с солидным стажем пребывания в палате, которые хорошо приспособились к существующей системе фи-нансирования выборов и вполне довольны тем, как она работает, счи¬тали, что ни к чему вносить в нее какие-либо новации. А младшая по¬росль республиканцев, хоть и не в стопроцентном единодушии, но все же полагала, что законопроект, напротив, идет "недостаточно далеко", по-скольку оставляет, к примеру, в неприкосновенности "легкие" деньги. В частности, Линда Смит заявила: "Этот билль не меняет ничего в том, что происходит в Вашингтоне** . Наконец, сыграло свою роль включенное в законопроект требование к профсоюзам получать разрешения на исполь-зование членских взносов. Конгрессмены-республиканцы от северо-вос-точных штатов, особенно от штатов Нью-Йорк и Нью-Джерси, в кото¬рых профсоюзы оказывают сильное влияние на исход выборов, высту¬пили против этого требования.
Таким образом, можно в итоге констатировать, что двухпартийная система США очередной раз продемонстрировала свои особенности на поле борьбы за "честное** финансирование выборов. Законопроект, в це¬лом выгодный республиканской партии и поддержанный ее лидерами в палате представителей, по существу провалили именно республиканцы -конкретно те из них, которые, будучи по тем или иным причинам с ним несогласны, сообща добавили демократам достаточное для провала число своих голосов. С другой стороны, голосование по альтернативному биллю демократов также обнаружило, что не все они его поддержали. Но если б даже и здесь имела место абсолютная партийная сплоченность, демократы, пребывающие в меньшинстве, все равно не смогли бы праздновать успех без поддержки какого-то числа республиканцев, которая в данном случае уже исключалась хотя бы потому, что республиканцы в целом тоже не горят желанием прокладывать демократам дорогу к лав¬рам победителей.

Определенное двухпартийное согласие о необходимо¬сти перемен в системе финансирования выборов действительно сложи¬лось, но оно объединяет более или менее узкий круг реформаторов, вынужденных действовать на фоне и в русле сущностных межпартийных (а внутри партий - межфракционных) разногласий по поводу того, как именно нужно (и нужно ли вообще) переделывать эту систему.

Тем не менее, реформаторы не смирились с поражением, и после выборов 1996 г. возобновили свои усилия в конгрессе очередного созыва. В феврале 1997 г. Маккейн и Фейнголд, Шейс и Михен снова внесли - со-ответственно в сенат и палату представителей - свои многострадальные двухпартийные законопроекты. Основное их содержание оставалось прежним: добровольное ограничение расходов в обмен на компенсации, запрет "легких" денег, снижение лимитов на взносы комитетов политиче-ского действия. Вместе с тем, опыт избирательной кампании 1996 г. вынудил авторов биллей добавить новое предложение - провести более четкую грань между рекламой, прямо защищающей избрание или пора-жение конкретного кандидата, и проблемной рекламой с целью ограничить использование последней.

Не преминул снова включиться в борьбу президент Клинтон. В своем послании "О положении страны" 4 февраля 1997 г. он назвал ре-форму финансирования избирательных кампаний одной из приоритетных задач и призвал конгресс одобрить к 4 июля (день провозглашения неза-висимости США. - Н.Э.) указанные законопроекты, которые, по его мне-нию, будучи принятыми, обеспечат "жесткую и честную реформу", поскольку обуздают расходы, снизят роль особых интересов, запретят "легкие" деньги, получаемые обеими партиями. Насколько реформа была бы "честной" - вопрос на засыпку, но коль скоро Клинтон употребив это определение, то здесь уместно, отвлекшись на минуту от изложения со-бытий, дать ему самому краткую характеристику как борцу за "честное" финансирование выборов.

Еще на пути в Белый дом, в первой предвыборной программе Клинтон заявил о необходимости реформы, а затем, в первый срок своего правления усиленно агитировал за ее проведение. Но это была ин¬тересная агитация. Впору сказать, что велась она по поговорке "правая рука не знает, что делает левая" - если бы правая действительно не зна¬ла. Признавая, что в законе есть лазейки и обе партии ими пользуются, периодически призывая конгресс утвердить реформу, Клинтон парал-лельно вовсю эксплуатировал эти самые лазейки, как бы демонстрируя некую прагматическую формулу политической "честности": да, закон весь в прорехах, с ним нужно что-то делать, ио пока он остается в силе, было бы глупо не извлечь из него максимум выгоды - тем более, если деньги нужны позарез. Газета "Вашингтон пост" однажды писала в ре-дакционной статье, что окружение президента всячески старается выста-вить его борцом, "который ревностно сражается за реформу финансиро-вания выборов, в то время как на самом деле он главным образом занят тем, что продолжает собирать большие суммы именно тех денег, предо-ставление которых реформа предполагает запретить"38 (имеются в виду "легкие" деньги. - Н.З.).

Надо отдать должное Клинтону - он талантливый и неутомимый сборщик. Даже после того, как он вторично стал президентом и, следова-тельно, исчезли основания беспокоиться о собственном переизбрании, Клинтон продолжал усердно трудиться во благо кошелька свой партии. Показательный факт. Когда Саддам Хусейн выдворил из Ирака амери-канцев - членов инспекторской группы ООН, Клинтон на брифинге в Белом доме 14 ноября 1997 г. настаивал, что американцы должны уча¬ствовать в этой группе, и подтвердил свое решение приказом отправить в район Персидского залива второй авианосец. А два часа спустя после брифинга главнокомандующий вооруженными силами США Б.Клинтон сел в президентский вертолет морской пехоты и отправился в недельное турне... собирать деньги для Национального комитета демократической партии в Лас-Вегасе, Сакраменто и Лос-Анджелесе. Сбор получился не¬плохой - порядка 1, 35 млн. долл.39 А в январе-сентябре 1998 г. Клинтон потратил 56 дней на 97 "фандрейзинговых" мероприятий40. Возможно, столь неутомимая деятельность на этом поприще в пользу партии тоже сыграла какую-то роль в том, что демократы сомкнули ряды вокруг свое-го президента, когда республиканцы попытались отстранить его от должности, прибегнув к процедуре импичмента.

Есть в портрете Клинтона - борца за "честное" финансирование выборов еще один штрих, для характеристики которого автор данной работы безуспешно пытался найти самые подходящие слова. Пусть это сделает респектабельный лондонский журнал "Экономист", познако-мивший в марте 1997 г. своих читателей с фактом, который шокировал американцев. Суть в том, что десятки друзей и знакомых Клинтона в об¬мен на увесистые взносы в его перевыборную кампанию 1996 г. получили возможность провести ночь в мемориальной спальне Авраама Линкольна в Белом доме . Иначе говоря, переночевать в той самой кровати, в кото¬рой Линкольн лежал после того как был убит, в которой его бальзами¬ровали, в которой умер его юный сын (что, однако, не помешало мэру Сан-Франциско пожаловаться на ее "комковатость"). Комментируя этот факт, журнал задает сакраментальный вопрос: ничего святого не оста¬лось? И сам же отвечает: да, в мире финансирования избирательных кампаний ничего святого не осталось. Все продается . Для полной яс¬ности следует добавить: возможно, Клинтон повысил уровень эксплуа¬тации "объекта", заламывал более высокую цену, но он не был пионером в этом доходном деле. Его предшественники, президенты-республиканцы Р.Никсон и Дж.Буш, также включали спальню Линкольна в процесс фи¬нансирования своей партии.

Итак, возвращаясь к изложению событий года, напомним, что Клинтон призвал конгресс одобрить законопроекты к 4 июля.
Однако подписывать закон о "честной" реформе ему не пришлось, поскольку очередной раунд борьбы за "честное" финансирование изби¬рательных кампаний начался не с обсуждения этих законопроектов. Рес¬публиканцы попытались прежде заработать политический капитал на проверке "честности" демократов. Возбужденные фактами и разговора¬ми об "ужасных" нарушениях закона, допущенных демократической партией на выборах 1996 г., они решили провести широкомасштабные расследовательские слушания в конгрессе. Перспективы казались вдох-новляющими. Ведь в средствах массовой информации прокатилась лавина материалов о том, что в избирательную кампанию демократов вливались запрещенные законом иностранные деньги, а в числе их источ¬ников - правительство КНР и индонезийский конгломерат "Липпо групп", что в роли передаточных звеньев и сборщиков этих денег высту¬пали американские бизнесмены азиатского происхождения, что в обмен на взносы доноры получали доступ к высшим должностным лицам Бело¬го дома и Национального комитета демократической партии. Словом,
"компромата" вроде бы набиралось столько, что, предвкушая разгром демократов, спикер палаты представителей, республиканец Н.Гингрич еще до начала расследования пообещал: это будет "похлеще Уотергей-та" .
Сенатский комитет по операциям правительства провел в июле-октябре 1997 г. 32 раунда слушаний. Открывая их 8 июля, председатель
комитета Ф.Томпсон объявил, что раскроет план правительства КНР,
имевший целью воздействовать на внешнюю политику США посред¬ством крупных и незаконных политических взносов, и обвинил демокра¬тов в том, что они в сущности были добровольными соучастниками этого плана. "Я говорю о заявлениях, касающихся плана, тайно подготовлен¬ного в ходе последнего избирательного цикла китайским правительством с целью вливать незаконные деньги в американские политические кампа¬нии", - сказал Томпсон, добавив, что его обвинения базируются на кон¬фиденциальной информации из американских разведывательных источ¬ников и собственных расследований его комитета . На что старший член демократического меньшинства в комитете, сенатор Дж.Гленн, видевший те же конфиденциальные документы, тут же отпарировал, что не обнару¬жил в них доказательств, поддерживающих выдвинутые Томпсоном обвинения.

Однако, результаты широко разрекламированных слушаний в ко¬нечном счете разочаровали республиканцев. Нельзя, правда, сказать, что гора родила мышь. Было подтверждено, что в погоне за взносами дей¬ствительно имели место многочисленные нарушения закона, что Нацио¬нальный комитет демократической партии действительно принял ино¬странные деньги (1,5 млн. долл. он потом вернул под давлением разра¬зившегося скандала). Но республиканцам не удалось четко доказать глав¬ное, на что они рассчитывали, а именно: что в самом деле имел место ки¬тайский "заговор", что конгломерат "Липпо групп" получил какую-то политическую прибыль на вложенный капитал, что администрация Клинтона принимала в обмен на взносы какие-либо решения, выгодные донорам . Более того, сенаторам-демократам удалось показать, что "честность" республиканцев тоже не блистала кристальной чистотой, по¬скольку в некоторых случаях и они разрешали иностранным деньгам проникать в политические организации своей партии.

Очевидно, раздосадованный уплывающей победой над демокра¬тами, а также с целью вынудить коллег заняться законопроектами, Томп¬
 
сон в конце сентября круто повернул слушания от расследования кон-кретных нарушений закона к анализу изъянов в существующей системе финансирования и методов их лечения. В предложениях выступавших чаще других повторялся один и тот же призыв - запретить "легкие" день¬ги. В результате такого запрета, как выразился представитель Института Брукингса, будет "ликвидирован тот основной побудительный мотив, ко-торый в большинстве случаев стимулирует недостойное поведение". Бывший вице-президент США, демократ У.Мондейл и бывший сенатор-республиканец Нэнси Кассенбаум Бейкер передали комитету подписан¬ное 81 бывшим членом конресса заявление, в котором, в числе прочего, также содержалось предложение запретить "легкие" деньги. Рост нерегу¬лируемых взносов такими деньгами достиг "критической точки", заявила в своем выступлении Бейкер . Можно добавить, что еще до начала слу¬шаний группа ведущих политологов во главе с хорошо известным знатоком проблемы финансирования выборов Г.Александером, предла¬гавшая свои поправки к законопроекту Маккейна-Фейнголда, также сочла, что "легкие" деньги нужно запретить .

Здесь есть повод на минуту прерваться, поскольку столь дружные требования изгнать "легкие" деньги из электорального процесса застав¬ляют вспомнить решение Верховного суда по делу Бакли. Какую роль способно (и способно ли) оно сыграть в дальнейшей судьбе закона, кото¬рый, если будет принят, запретит "легкие" деньги? Представляется, что роль эта в данном случае особенно показательна.

С одной стороны, решение в принципе не является препятствием, которое смогло бы помешать конгрессу принять такой закон. По мнению руководителя Центра юстиции Школы права Нью-Йоркского универси¬тета Б.Ньюборна, это решение не дает конституционных оснований считать "легкие" деньги необходимыми. Очевидно, имея в виду тех зако¬нодателей, которые утверждают, что невозможно регулировать полити¬ческие деньги, не нарушая первую поправку к конституции, Ньюборн выразился не сей счет весьма эмоционально: "Вы можете отсечь их зав¬тра. Если не отсекаете, то, пожалуйста, не критикуйте первую поправку, не считайте виновным Верховный суд. Если вы не отсекаете "легкие" деньги, то только потому, что не хотите делать это" .

Но это - с одной стороны. С другой - многие судебные эксперты и специалисты по конституционному праву утверждают, что запрет на "легкие" деньги будет оспариваться в судах. И утверждают это тоже не без оснований. Ведь, коль скоро, согласно тому же решению, "деньги -это мнение", то почему те из них, которые "легкие", не имеют права "высказываться"? Повод для обращения в суд готов: запрет (если он бу¬дет принят) нарушает первую поправку, поскольку посягает на свободу выражения мнений.
 
Таким образом, решение по делу Бакли не мешает конгрессу за¬претить "легкие" деньги, но не гарантирует того, что этот запрет, в свою очередь, не будет отменен Верховным судом на основании этого же ре¬шения. Вот такое "демократическое" противоречие. Надо бы обуздать "легкие" деньги, поскольку они стимулируют рост стоимости выборов, провоцируют злоупотребления, коррумпируют электоральный процесс, но... они ведь "говорят" под защитой первой поправки.

Все сказанное - лишь рассуждения, призванные засвидетельство¬вать, что и в данной проблеме решение по делу Бакли потенциально является щитом для противников запрета и мечом для его сторонников. Меч вполне может опуститься, если "легкие" деньги будут поставлены вне закона, но обязательно ли опустится - вопрос не из числа тех, на ко¬торые можно заранее дать утвердительный ответ. Пока же слушания в комитете Томпсона отчетливо показали, что "легкие" деньги прочно за¬няли ведущее место в дебатах о реформе финансирования избирательных кампаний, вытеснив в тень некоторые другие важные предложения. Учтя это обстоятельство, а также оценив общую обстановку, Маккейн и Фейнголд решили пересмотреть свой законопроект - в том числе и для того, чтобы сделать его более приемлемым для республиканцев или, как выразился Маккейн, с целью "представить такой пакет, против которого было бы очень трудно голосовать". В результате ревизии из основных положений в билле остались запрет на ''легкие" деньги и более четкое разграничение между рекламой проблемной и кандидатской, но изъяты добровольное ограничение расходов в обмен на компенсации и снижение лимитов на взносы комитетов политического действия.

Однако надежда на то, что "будет трудно голосовать против", не оправдалась. Формально двухпартийный законопроект Маккейна-Фейн¬голда вызвал яростную межпартийную борьбу на пленарных заседаниях сената. Имея в виду этот билль, самый непримиримый противник рефор¬мы, сенатор-республиканец М.Макконнелл заявил: "Если мы сумеем остановить его, то сможем контролировать этот институт (т.е. конгресс. -КЗ.) в течение следующих двадцати лет" . Промежуточные выборы 1998 г., на которых республиканцы рассчитывали нанести крупное пора¬жение демократам, но сумели лишь сохранить неизменным большинство в сенате, а в палате представителей неожиданно для многих прорицателей даже потеряли несколько мест, сведя имевшееся преимущество к мини¬муму, показали, что уверенно прогнозировать череду побед на два десят¬ка лет вперед - дело не вполне беспроигрышное. Но до этих выборов у Макконнелла были определенные основания излучать оптимизм. Трех¬летний контроль над конгрессом подтвердил, что статус большинства да¬ет республиканской партии огромные преимущества в сборе средств, особенно из кошелька большого бизнеса, о чем уже говорилось ранее. При сохранении контроля и отсутствии эффективной реформы финансирования   выборов,   она   смогла   бы   и   дальше   наращивать  эй i "фандрейзинговые" преимущества, что, в свою очередь, помогало бы и дальше сохранять тот же контроль над конгрессом.

Такова была цепь рассуждений. Естественно, что на их фоне пер-спектива расстаться с "легкими" деньгами или столкнуться с какими-либо новыми ограничениями на взносы никак не устраивала республи¬канцев. Впрочем, не устраивала она и многих демократов, но речь идет о межпартийной борьбе, у которой своя логика. К тому же, эта борьба не зациклилась только на "легких" деньгах. Был еще один не менее важный повод, который, собственно, и решил судьбу сражения в 1997 г.

Дело в том, что другой стойкий противник реформы, лидер респу¬бликанского большинства в сенате Т.Лотт, считавший, что законопроект Маккейна-Фейнголда дает преимущества демократам и ограничивает свободу слова, нашел свой способ "остановить этот билль". На респу¬бликанцев произвел большое впечатление и долго не давал покоя тот факт, что на выборах 1996 г. профсоюзы, поставив цель помочь демокра¬там вернуть контроль над палатой представителей, ближе к финишу избирательной кампании израсходовали миллионы долларов на про¬блемную рекламу. Ситуация сложилась критическая, многие эксперты считали, что цель близка. И лишь дополнительная щедрая порция денег большого бизнеса, влитая в кампанию, что называется, в последнюю ми¬нуту, помогла республиканцам сохранить большинство в этой палате. Так вот, Лотт предложил к законопроекту Маккейна-Фейнголда поправ¬ку ("ядовитую пилюлю", как ее обозвали наблюдатели), по которой профсоюзы должны предварительно испрашивать согласие рабочих, прежде чем использовать их членские взносы на политические пожертво¬вания или на финансирование политических просветительных кампаний.

Пилюля действительно оказалась ядовитой. Поправка преследова¬ла две цели, которые в тактическом плане, можно сказать, странным образом противоречили друг другу, поскольку их реализация намечалась в одном и том же законопроекте, который для достижения одной цели следовало одобрить, чего не хотели сами республиканцы, а для другой -провалить, что не входило в планы демократов. Во-первых, будучи при¬нятой, поправка сделала бы явью голубую мечту республиканцев, поскольку заставила бы профсоюзы резко ограничить свою полити¬ческую деятельность. Но чтобы это случилось, закон должен быть принят, чего, повторим еще раз, республиканцы не желали. Однако же, во-вторых, будучи одобренной и став неприкасаемой частью законопро¬екта, поправка вынудила бы демократов голосовать против него в целом, на что республиканцы как раз и рассчитывали. Провал билля чужими ру¬ками дал бы республиканцам еще и дополнительный политический капитал, поскольку они смогли бы выставить демократов в глазах обще¬ственного мнения как противников реформы финансирования выборов.

В конечном счете, ядовитая пилюля сделала свое дело, но не сов¬сем так, как хотелось республиканцам - выйти из борьбы незапят¬нанными победителями и свалить всю вину на демократов не получилось.
Когда поправку вынесли на обсуждение, демократам ничего не остава¬лось, как прибегнуть к флибустьерству. Заставить их замолчать не удалось, поскольку для прекращения прений не набралось необходимых в
данном случае 60 голосов. Поправка не прошла. Когда же настал черед
законопроекта Маккейна-Фейнгода, республиканцам тоже ничего не
оставалось как, в свою очередь, отплатить демократам той же монетой -флибустьерством, которое также не удалось остановить, они провалили билль. "Эти голосования положили конец реформе финансирования вы-боров", - объявил Т.Лотт .

Однако, лидер республиканцев несколько поспешил с вердиктом. Угрозами застопорить продвижение в сенате других законопроектов де-мократы вырвали у него обещание провести новое голосование билля Маккейна-Фейнголда не позже марта 1998 г. Что касается палаты пред-ставителей, то каких-либо существенных действий по законопроекту Шейса-Михена она в 1997 г. не предпринимала.

1998 год сначала шел по сценарию года предыдущего. В сенате си-туация повторилась практически один к одному. Противники билля Маккейна-Фейнголда заранее объявили победу. От их имени снова ска¬зал слово непреклонный М.Макконнелл: "Я думаю, он (законопроект. -Н.З.) вообще не имеет шансов. Мы собираемся убить его, причем с чув¬ством гордости" . Аргументы прежние: билль ущемляет свободу слова (подтекст: предлагает запретить "легкие" деньги). Со своей стороны, де¬мократы остались столь же непреклонными в вопросе о финансировании политической деятельности профсоюзов.

Голосование по законопроекту Маккейна-Фейнголда состоялось в феврале. Макконнелл осуществил свою угрозу: республиканцы снова пустили в ход испытанное оружие - флибустьерство, и в очередной раз провалили билль (резолюция о прекращении прений не добрала девяти голосов до необходимых шестидесяти). В свою очередь, теперь уже демо-краты отплатили республиканцам той же монетой, когда последние попытались провести законопроект, согласно которому профсоюзы должны получать письменные разрешения своих членов на использова¬ние их членских взносов на политические цели (такая же резолюция о прекращении прений не набрала даже простого большинства голосов).

Поражение, в который уже раз нанесенное законопроекту Мак¬кейна-Фейнголда, дало повод считать, что в 1998 г. борьба за "честное" финансирование выборов на этом закончилась, поскольку палата пред-ставителей вряд ли станет предпринимать какие-либо действия в данном направлении. Но случилось иначе. Палата неожиданно для многих стала "героем дня", правда, не сразу. Сначала, в марте, она голосовала не¬сколько законопроектов, включая билль Шейса-Михена. Но лидеры рес-публиканцев, прибегнув к процедурным ухищрениям, так сконструирова¬ли дебаты на пленарном заседании, что сделали в сущности невоз¬можным одобрение какого-либо законопроекта, поскольку, чтобы быть принятым, любой из них должен был бы набрать две трети голосов. Ни один билль не прошел, но республиканцы недолго праздновали победу.
Сторонники реформы решили использовать так называемую пети-цию об исполнении. Суть этой скорее символической и редко применяе¬мой процедуры в том, что если под петицией подпишутся 218 членов па¬латы, то ее руководство обязано изъять билль из комитета (безотноси¬тельно к тому, какую позицию он занимает) и вынести (или вернуть) его на пленарное заседание. Когда стало ясно, что необходимое число подпи¬сей наберется, лидеры республиканцев обещали провести второе голо¬сование по законопроектам.

Не останавливаясь больше на подробностях политической борьбы, в которой республиканское руководство не меняло курс на поражение реформаторских усилий, отметим главное: палата представителей потому и стала "героем дня", что неожиданно для многих 6 августа одобрила за-конопроект Шейса-Михена, который, напомним, по основному содер-жанию аналогичен биллю Маккейна-Фейнголда в его пересмотренном варианте, т.е. налагал запрет на "легкие" деньги и вводил определенные ограничения на использование проблемной рекламы. Результаты голосо-вания (252 "за" и 179 "против") интересны тем, что они почти стопро¬центно повторили картину последнего сражения 1996 г., но с обратным знаком. Тогда, как было показано выше, демократам удалось провалить билль республиканской партии только потому, что им "помогли" 68 кон-грессменов от этой партии, по тем или иным причинам тоже высту¬пивших против билля. Сейчас же 61 республиканец голосовал "за" и тем самым "помог" 191 демократу одобрить билль Шейса-Михена. Если б эти республиканцы поддержали позицию руководства своей партии, т.е. голосовали "против", то законопроект был бы отвергнут.
Окрыленные успехом в палате представителей, сторонники рефор¬мы попытались оказать давление на сенат, чтобы он вернулся к рас¬смотрению билля Маккейна-Фейнголда и принял по нему положитель¬ное решение. Попытка оказалась успешной лишь в том, что в сентябре законопроект снова вынесли на пленарное заседание, но дальше повто¬рился уже знакомый сценарий. Противники снова применили безотказ¬ное оружие - флибустьерство, и снова не удалось заставить их прекратить бесконечные прения. Попытки сотворить новый закон в очередной раз провалились, 1998 год ушел в историю безрезультатно.

Можно понять так: чтобы выборы этого года финансировались уже по новому закону. По-прежнему в центре внимания оставались "легкие" деньги и проблемная реклама. Однако намечалось определенное смещение акцен¬тов. Среди экспертов, да и многих законодателей, согласных с необходи¬мостью изменений в системе финансирования выборов, крепло убеждение в том, что настало время для нового подхода к реформе - а именно тако¬го, который, будучи реализованным, позволил бы больше снабжать эту систему "тяжелыми", как их иногда называют в противовес "легким", т.е. регулируемыми законом деньгами. Проще говоря, речь идет о том, что уже нужно что-то делать с ограничениями на регулируемые взносы - ли¬бо поднять лимиты, либо индексировать суммы взносов в зависимости от уровня инфляции, либо то и другое одновременно. Кстати, по некоторым оценкам, не индексируемая с 1974 г. 1 тыс. долл., которую физическое ли¬цо вправе пожертвовать кандидату на одни выборы, к началу 1999 г. "подешевела" до 260 долл. Суровые лимиты на регулируемые взносы. дешевеющие ввиду неизменности их сумм на протяжении уже четверти века - одна из объективных причин, подталкивающих политические пар¬тии интенсивно эксплуатировать каналы нерегулируемых "легких" денег, а кандидатов - усиливать погоню за регулируемыми взносами, поскольку в свои собственные фонды они имеют право собирать только такие по¬жертвования, а при постоянно растущей стоимости выборов денег требуется все больше. Маккейн и Фейнголд уже частично учли этот факт: в их законопроекте появилась статья, предлагающая увеличить общую сумму взносов, которые физическое лицо может сделать в течение кален¬дарного года, с 25 тыс. до 30 тыс. долл.
Строго говоря, тема эта не совсем новая. Напомним, консерва¬тивные республиканцы всегда выступали за увеличение размеров регулируемых взносов для физических лиц. Но следует напомнить и то, что саму концепцию закона о федеральных избирательных кампаниях демократы строили именно на ограничении взносов относительно скромными суммами. Так что, "новый подход" к реформе вполне мог стать фактором, способным усилить межпартийную борьбу по линии не только "легких", но и "тяжелых" денег.

Вместе с тем, появился новый внешний фактор, который может либо существенно подкорректировать, либо вообще круто изменить всю сложившуюся систему снабжения выборов "материнским молоком поли¬тики". Дело в том, что в ноябре 1998 г. федеральный апелляционный суд признал противоречащими конституции ограничения на взносы, пред¬усмотренные законом штата Миссури о финансировании выборов в 
легислатуру и на высшие должности в исполнительных органах власти этого штата. Верховный суд США согласился принять дело к рассмотре-нию и, как ожидалось, собирался слушать его осенью 1999 г. Ситуация складывается очень интересная, прежде всего потому, что на слушаниях
неизбежно будет "присутствовать" решение по делу Бакли, в котором, напомним, Верховный суд признал правомерными лимиты на взносы. Если же он теперь подтвердит упомянутый вердикт апелляционного суда, то из этого должно следовать, что потеряют силу ограничения либо на
какие-то виды взносов, либо на все взносы в федеральные избирательные
кампании. Если на все, то это будет вариант, который пустит на слом
сложившуюся систему финансирования этих кампаний.
Из сказанного понятно, сколь принципиальное значение будет иметь очередное решение Верховного суда как для сторонников более жесткого закона о финансировании выборов, так и для его противников. Сторонники хотят, чтобы высший судебный орган оставил в силе право-мерность лимитов на взносы. "Я надеюсь, - заявил Р.Фейнголд, - что Верховный суд, рассматривая закон штата Миссури, будет иметь воз-можность вновь подтвердить полномочия конгресса принимать разумные меры для защиты народа и нашей системы правления от опасностей, по-рождаемых неограниченными взносами в избирательные кампании9'53. Консерваторы, напротив, хотят, чтобы суд снял существующие ограни-чения на взносы - точнее, признал их противоречащими конституции.

Но, пока до слушаний в Верховном суде оставалось еще несколько месяцев, под куполом Капитолия снова развернулась борьба за реформу системы "материнского молока политики". В палате представителей "новый подход" к реформе, о котором говорилось выше, хоть и присут-ствовал в дискуссиях, но в конечном счете решающей роли не сыграл. Пожалуй, главным, что определило общий ход дискуссий, было другое. По тому, как развивались события в этой палате, можно заключить, что предыдущее (в 1998 г.) одобрение билля Шейса-Михена явилось тем в некотором роде поворотным моментом в многолетней борьбе за "чест¬ное" финансирование выборов, после которого не только сторонникам реформы, но и колеблющимся, и даже иным ее противникам стало окон-чательно ясно, что ожидаемая реформа (если ей, конечно, вообще суж¬дено состояться) приобрела те основные содержательные контуры, в рамках которых она только и имеет какой-то шанс быть претворенной в жизнь. Отсюда главное, чего хотели и демократы, и умеренные республи¬канцы, и даже некоторые республиканцы-консерваторы: побыстрее вынести билль Шейса-Михена на пленарное заседание с тем, чтобы по¬ложительно решить его судьбу до того, как конгресс уйдет на летние каникулы. Такое сходство позиций объяснялось как влиянием на законо¬дателей фактора выборов 2000 г., так и ситуацией в верхней палате конгресса. Все исходили из того, что чем дольше будет оттягиваться решение по биллю, тем больше он будет становиться политически взрыво-опасным и тем меньше шансов останется у сторонников реформы добиться успеха в сенате. А поскольку у нового спикера палаты предста¬вителей Д.Хастерта имелись свои планы - он намеревался вынести билль Шейса-Михена на пленарное заседание лишь в сентябре 1999 г., то члены палаты, так или иначе заинтересованные в ускорении процесса, направи¬ли свои усилия на то, чтобы вынудить спикера изменить свое решение.

Соответственно, демократы вскоре после начала сессии приступи¬ли к сбору подписей под петицией об исполнении (см. стр. 110), и к середине мая в их активе уже имелись 193 подписи (при необходимых
218). Со своей стороны, хруппа в составе почти трех десятков кон¬грессменов, в основном умеренных республиканцев, направила Хастерту письмо, в котором говорилось, что "неблагоразумно откладывать это важное обсуждение"54, а затем и встретились со спикером с целью убе¬дить его вынести билль на голосование. Примечательно в данном случае и то, что даже некоторые республиканцы-консерваторы оказывали дав¬ление на Хастерта, причем были среди них и подписавшиеся под биллем Шейса-Михена в качестве соавторов.

Из всего сказанного вовсе не следует, что республиканское руко-водство палаты представителей смотрело сквозь пальцы на такую активность своих подданных. Партийный организатор республиканского большинства в палате Т.Дилей разослал конгрессменам от этой партии письмо, в котором строго призывал их не подписывать петицию об ис¬полнении. А после упомянутой выше встречи умеренных республиканцев со спикером один из ведущих членов так называемой Группы консерва¬тивного действия в палате представителей, республиканец Дж.Дулиттл на одном из пленарных заседаний палаты подходил к каждому члену своей партии и призывал его лично выступить против ранней постановки билля Шейса—Михена на голосование. Тем не менее, общая ситуация складыва¬лась в пользу этого законопроекта. К той же середине мая он уже имел 131 соавтора, включая 30 республиканцев, и специалисты сходились во мнении, что его судьба практически предрешена, т.е. билль будет одобрен почти при таком же соотношении голосов, какое он получил в 1998 г.

Ну, а как же "новый подход" к реформе, о котором говорилось выше и суть которого в том, что настало время пересмотреть устано¬вленные законом лимиты на "тяжелые" деньги? В какой-то степени его реализовали сенаторы Маккейн и Фейнголд - напомним, они внесли в свой законопроект статью об увеличении общей суммы взносов, которые может сделать физическое лицо. Но в билле Шейса-Михена такая же или какая-либо иная ей подобная статья отсутствовала. Республиканец Шейс лично ничего не имел против увеличения лимитов, но ни он, ни демократ Михен не стали корректировать свой законопроект. Шейс исходил из то¬го, что если и палата представителей, и сенат одобрят свои версии несовпадающих по данному вопросу биллей, то у согласительного коми¬тета будет почва для выработки приемлемого компромисса. Однако некоторые умеренные республиканцы сочли, что отсутствие статьи о пе¬ресмотре лимитов является серьезным недостатком билля Шейса-Михе¬на, способным оказать негативное воздействие на обсуждение реформа¬торских предложений в сенате. Исходя из этих соображений, республи¬канец А.Хатчинсон внес на рассмотрение палаты представителей свой законопроект, предлагавший запретить "легкие" деньги, но одновремен¬но увеличить суммы регулируемых взносов. Это предложение, по мнению Хатчинсона и некоторых других умеренных республиканцев, могло ока¬заться привлекательным для тех сенаторов-республиканцев, которые решительно выступают против запрета "легких" денег.

Тем не менее, несмотря на все усилия сторонников реформы, им не удалось вынудить спикера палаты представителей изменить свою пози¬цию и вынести билль Шейса-Михена на пленарное заседание до летних каникул. Приближался сентябрь, и поскольку было ясно, что у этого бил¬ля есть хорошие шансы на успех, республиканское руководство палаты прибегло к созданию таких условий, в которых его можно было бы про¬валить. Комитет этой палаты по вопросам законодательной процедуры, в каждом конкретном случае издающий правила рассмотрения важных биллей на пленарных заседаниях, разрешил обсуждать одновременно с биллем Шейса-Михена еще три законопроекта, которым он придал ста¬тус заменителей, в силу чего каждый из них мог быть принят вместо билля Шейса-Михена в случае, если бы получил большинство голосов. На роль заменителей претендовали: упомянутый выше законопроект А.Хатчинсона; законопроект республиканца Б.Томаса, предлагавший усилить некоторые полномочия Федеральной комиссии по выборам; за¬конопроект республиканца Дж.Дулиттла, вообще снимавший все ограни¬чения на взносы и оставлявший лишь одно требование - кандидат должен отчитываться о собранных средствах на свою избирательную кампанию и произведенных расходах. Кроме того, комитет разрешил предлагать к биллю Шейса-Михена уже подготовленные и ждавшие своей очереди де¬сять поправок, каждая из которых тоже могла серьезно подорвать шансы этого законопроекта на одобрение, а то и вовсе стать непреодолимым препятствием на его пути, тем более, что была среди них и "ядовитая пи¬люля" - поправка, которую лидер республиканского большинства в сенате ТЛотт уже успешно использовал в 1997 г., провалив с ее помощью законопроект Маккейна-Фейнголда. В этой поправке, напомним, содер¬жалось требование, чтобы профсоюзы получали разрешение своих членов на использование членских взносов для финансирования полити¬ческой деятельности.

Сторонников реформы особенно тревожил законопроект Томаса, поскольку в нем не было спорных положений, и, следовательно, у членов палаты отсутствовали основания голосовать "против". Но лично Шейс,хоть и признавал, что дебаты вокруг реформы финансирования выборов имеют тенденцию принимать неожиданные повороты, оставался спокой¬ным. "У нас есть хорошие боевые шансы убить и эти вредные поправки, и
эти заменители" , - заявил он. К сожалению, в тот момент, когда писа¬лись эти строки, автор не располагал подробностями того, как "боевые шансы" использовались в решающей схватке на пленарном заседании па¬латы представителей. Но если судить по результату, использовались умело и эффективно. 14 сентября 1999 г. палата одобрила при соотноше¬нии голосов 252:177 билль Шейса-Михена . Прогнозы специалистов подтвердились почти стопроцентно. В 1998 г. это соотношение, напом¬ним, выглядело так: 252:179. Правда, если тогда в пользу законопроекта
голосовали 191 демократ и 61 республиканец, то теперь -197 демократов, 54 республиканца и один независимый конгрессмен.

Однако же, повторный триумф реформаторов не произвел неиз-гладимого впечатления на сенатских противников реформы. По горячим следам событий в палате представителей партийный организатор респу-бликанского большинства в сенате Д.Никлес заявил: "Я не думаю, что
здесь есть голоса, необходимые для одобрения реформы о финансирова¬нии выборов в этом году. Я буду удивлен, если наберется 60 голосов" . В окружении самого яростного противника реформы, все того же сенатора Макконнелла подтвердили, что шансы на провал законопроекта Мак¬кейна-Фейнголда "очень хорошие" . Провалить его Макконнелл соби¬рался, прибегнув опять все к тому же флибустьерству - тактике беско¬нечных прений, для прекращения которых как раз и требуются маги¬ческие 60 голосов.

Со своей стороны, Маккейн и Фейнголд, чтобы в столь неблаго¬приятной ситуации привлечь на свою сторону хоть небольшое число республиканцев, но при этом не потерять демократов, заранее пошли на уступки. В частности, поскольку на сей раз республиканцы сосредоточи¬ли усилия против ограничений на проблемную рекламу, которые, по их мнению, нарушают свободу слова, авторы законопроекта изъяли из него статью об этих ограничениях. Таким образом, основное содержание бил¬ля после этой вивисекции свелось по существу к предложениям запретить "легкие" деньги и несколько увеличить общую сумму регулируемых взно¬сов, которые может сделать физическое лицо. Так сказать, новый подход к реформе в чистом виде. Но сенатор Макконнелл оставался непреклон¬ным, "новый подход" его не переубедил. Точнее сказать, если и пере¬убедил, то в лучшем случае лишь наполовину. Он ничего не имел против увеличения лимитов на регулируемые взносы физических лиц (это давняя позиция республиканцев) и, более того, даже заявил в марте 1999 г., за¬долго до одобрения билля Шейса-Михена, что "это единственная область, где, по-видимому, возможно широкое двухпартийное согла¬сие"5*. Но как видно из этой цитаты - единственная область, из чего следует заключить, что таковое согласие по поводу запрета "легких** де¬нег не входило в планы руководства республиканцев. Через несколько дней после того, как билль Шейса-Михена был одобрен, Макконнелл охарактеризовал "легкие" деньги республиканской партии как суще¬ственные средства, необходимые для ответа на десятки миллионов долларов, расходуемых профсоюзами и либеральными организациями на телерекламу в пользу демократов . При этом сенатор как-то сумел умол¬чать о том, что то же самое делают корпорации в пользу республиканцев.

Законопроект Маккейна-Фейнголда планировалось вынести на пленарное заседание сената 5 октября 1999 г. Однако, ни в этот день, ни вплоть до двадцатых чисел этого месяца (последняя информация, кото¬рой располагал автор, когда писал эти строки) оно не состоялось. Не исключено, что по крайней мере одной из причин было то, что именно 5 октября Верховный суд начал слушания по делу о предусмотренных за¬коном штата Миссури ограничениях на взносы в избирательные кам¬пании, и республиканское руководство сената, возможно, решило потя¬нуть с рассмотрением билля Маккейна-Фейнголда, чтобы понаблюдать за развитием событий в Верховном суде и, в зависимости от того, что они будут показывать, либо оставить неизменным, либо подкорректировать свое отношение к данному биллю.

К сожалению, по объективным, не зависящим от автора причинам, на этом крайне интересном стечении обстоятельств приходится заканчи¬вать анализ марафон-борьбы за "честное" финансирование американских выборов. Прогнозировать дальнейшую судьбу реформы нет смысла, так как в силу действительно неординарного стечения обстоятельств, к тому же отягощенного приближающимися выборами 2000 г., в этой судьбе возможен любой поворот. Уверенно можно сказать лишь одно. Если Верховный суд снимет лимиты на регулируемые взносы, то - безотноси¬тельно к тому, когда это случится и чем закончится в конгрессе очередной раунд борьбы за "честное" финансирование выборов - Аме¬рика вступит в третье тысячелетие нашей эры с какой-то новой системой закачки "материнского молока политики" в электоральный процесс.
 
Нерешенная проблема американской демократии?
(Вместо заключения)

Да будет позволено начать подведение итогов с длинной, но умест¬ной цитаты. "В первые годы XX века конгресс пытался разработать систему, которая бы ограничила влияние денег в политике. В последние де¬сятилетия этого века он все еще предпринимает те же попытки. Хотя в течение столетия финансирование избирательных кампаний изменилось драматически, пройдя путь от необузданности в первые дни до сильно регу¬лируемой системы, общественные требования реформ в начале 1900-х и начале 1990-х годов были почти одними и теми же: обуздать способность заинтересованных групп и богатых лиц доминировать в снабжении избира¬тельных кампаний деньгами, создать равные условия для "инкамбентов" и конкурентов-новичков, для политиков с умеренными средствами и более состоятельных участников кампаний".

После всего сказанного на предыдущих страницах очевидно, что ни новой информации, ни оригинальных мыслей в этом пассаже нет. Но скры¬тая в нем характеристика "материнского молока политики" обладает не меньшей убойной силой, чем взятый эпиграфом к данной работе афоризм Дж.Анру. В самом деле, почти целый век усердно трудится законодательная машина. А воз, нагруженный проблемой "честного" финансирования, по существу и ныне там. Без малого сто лет не утихают требования "обуздать". А сконструировать хомут на большие деньги никак не удается. Но если сто¬летия оказалось мало для того, чтобы родить работоспособную формулу честности и воплотить ее в закон, то не достаточный ли это повод для сом¬нений в том, решаема ли вообще такая задача. Прежде чем перевести сомнения в поиски ответа, напомним кратко причины тщетности законода¬тельных попыток стреножить большие деньги.

Когда закон Пендлтона запретил брать мзду с государственных слу-жащих, он тем самым увеличил потребности политических партий в деньгах корпораций (которые, впрочем, и до принятия этого акта уже щедро рас-кошеливались). Когда закон Тилмана запретил корпорациям делать прямые взносы из собственной казны, на первую роль вышли частные лица (**жирные коты") с миллионными состояниями - если не как правило, то во многих случаях владельцы тех же корпораций. Кроме того, в ход пошли по¬литические обеды и другие мероприятия по сбору средств, на которые R приглашались отнюдь не рядовые американцы, способные осчастливить кандидата сотней долларов. Когда закон о федеральных избирательных I кампаниях резко ограничил во благо "честности" суммы индивидуальных взносов, и "жирные коты" на время оказались (якобы) в стороне от потоков "материнского молока политики", в кошельках политических партий воз¬никли пустоты, и вскоре тот же закон благословил выход на сцену "легких1* денег - корпорации и те же "жирные коты" снова получили возможность легально раскошеливаться без ограничений. Нет убедительных оснований сомневаться в том, что если "легкие" деньги будут запрещены, то не при¬дется долго ждать адекватного им заменителя. Таким заменителем могут стать, к примеру, "тяжелые" деньги, если Верховный суд соответствующим решением снимет все действующие лимиты на регулируемые взносы.
 
Воистину замечательно выразился активный участник сражений за "честное" финансирование выборов, сенатор-демократ Д.Керри: "Деньги в политике, что муравьи на кухне. Если не закрыть все щели, они найдут спо¬соб вернуться" . Вопрос в том, мыслимо ли в условиях американской рыночной демократии законопатить не то, что все, а хотя бы основные ще¬ли, через которые большие деньги просачиваются в политику. За очевид¬ностью ответа, вопрос, выражаясь популярным у нас оборотом, ну очень смешной. Однако, хоть и с трудом укладывается в голове, но факты, в том числе из тех же сражений, позволяют по крайней мере предполагать, что в Америке - стране, где доллару поклоняются как Богу (грустно признавать, что и в стране нашей это поклонение с некоторых пор страстно копируют) -есть какая-то особая порода идеалистов, которым повседневные проявле¬ния   власти больших денег загадочным образом не мешают, похоже, искренне верить в то, что закрыть эти самые щели возможно. Пожалуй, остается разве что почтительно снять перед ними шляпу из уважения к столь фантастической вере. Но это попутное замечание. Существенны дру¬гие реалии.

Было бы довольно поверхностным заключить из всего сказанного, будто большие деньги находят путь в политику только потому, что законы не закрывают все щели, что есть в них прорехи, даже "лазейки, специально приспособленные...", как выразился цитировавшийся ранее Ф.Сорауф. В конечном счете, это лишь следствия, а фундаментальная причина иная. Как-то даже неловко напоминать общеизвестные истины, но придется, хотя бы предельно кратко, поскольку должно быть понятно, в чем автор видит фун-даментальную причину господствующей роли больших денег в политике и, исходя из этого, предлагает свою оценку нерешенной проблемы американ¬ской демократии.

Могущественная корпорация есть порождение и олицетворение ры¬ночной экономики и посему - носитель экономической власти. На базе рыночной экономики формируется рыночное общество и его политическая ипостась - рыночная демократия, в лице государства, других политических
и общественных институтов приобретающая относительную самостоятель¬ность по отношению к экономике и оказывающая на экономику обратное воздействие. Эта самостоятельность и это воздействие могут быть сколь угодно большими, но сколько-нибудь существенно отдалить экономи¬ческую власть (в лице тех же корпораций) от политики они не способны и не могут по определению - даже сама по себе постановка такого вопроса абсурдна. А экономическая власть - это капитал, деньги, притом большие.

Соответственно, если в пределах собственно экономического пространства они - средство регулирования мероприятий, обеспечивающих функциони¬рование рынка, то в механизмах рыночной демократии они, помимо того -хоть и не единственный, но важнейший регулятор политических отношений. Эта двуединая роль больших денег не может не проявлять себя и в финан¬сировании выборов. Более того, двуединство реализуется здесь особенно активно, поскольку выборы - важнейшее звено политических отношений, через которое формируется государственная власть. Вот в этом экономико-политическом единстве капитала и скрыта суть нерешенной проблемы аме¬риканской демократии, в этом глубинная первопричина тщетности попыток обуздать господство больших денег в электоральном процессе. Любые вре¬менные, реальные или мнимые, успехи в борьбе с этой причиной возможны, но исключения для того и существуют, чтобы подтверждать правило.

Применительно к собственно финансированию выборов двуединство капитала имеет и другое, более конкретное выражение. На знамени рыноч¬ной экономики реет лозунг экономического неравенства. При переходе, если так можно выразиться, на штандарт рыночной демократии он, не те¬ряя своей экономической природы, обрастает дополнительными качествами и превращается в лозунг социального неравенства. Симбиоз двух нера¬венств в принципе формирует по своему образу и подобию частные источ¬ники снабжения кандидатов и политических партий "материнским молоком политики", т.е. определяет неравенство самих источников. В любом ярко выраженном неравенстве есть господствующее звено, каковым в данном случае является источник все тех же больших денег. А поскольку за частны¬ми источниками сохраняется ведущая роль в финансировании выборов, неравенство при господстве одного источника пронизывает электоральный процесс и тем самым присутствует в нерешенной проблеме американской демократии.

Во избежание недоразумений и возможных упреков в наличии автор¬ских пристрастий необходимо внести два уточнения в странный на первый взгляд вопрос - что такое большие деньги и какова их роль в финансирова¬нии выборов. Странный потому, что из всего вышесказанного явствует ответ: это деньги большого бизнеса и роль их господствующая. Но...

Во-первых, американские профсоюзы в совокупности расходуй I миллионы долларов на финансирование избирательных кампаний. фЯ мально - тоже большие деньги. Связка "Большой бизнес - Большие профсоюзы" весьма популярна в научных и публицистических произведи ниях американских авторов, которые рассматривают звенья этой связки как равносильные. Однако, деньги корпораций и составленные главным обра, зом из членских взносов деньги профсоюзов - качественно разные деньги.  Профсоюзные деньги, в каких бы объемах они ни участвовали в финанси¬ровании выборов, могут помочь и во многих случаях помогают тем или иным кандидатам пройти в конгресс либо посодействовать демократи¬ческой партии в решении ее финансовых проблем, но они не могут господствовать в электоральном процессе. В противном случае, это была бы уже не рыночная демократия, взлелеянная рыночной экономикой, а что-то иное - возможно, некое неведомое миру профсоюзное государство. При любых частных или временных отклонениях от нормы деньги большого бизнеса господствуют в электоральном процессе не только потому, что ог большие в буквальном смысле этого слова, но и потому, что являются вы¬разителем рыночной экономики, и в их задачу входит воспроизводство и регулирование политических отношений, обеспечивающих ее функциони¬рование. Во исполнение данной цели они действуют не только от имени собственно корпораций и предпринимательских союзов, но и по многочис¬ленным каналам проникают в другие организации, которые затем исполь¬зуют их для финансирования соответствующих кандидатов якобы от своего имени. Достаточно напомнить, кто в 1996 г. правил бал на национальных съездах обеих политических партий по выдвижению кандидатов в прези¬денты: бал правили крупнейшие корпорации. Господство профсоюзов на таком балу просто исключалось.

Во-вторых, многие американские политологи и другие авторы в каж¬дом подходящем случае утверждают, что роль больших денег в политике часто слишком преувеличивается. Дескать, немало других факторов обес¬печивают любую конкретную победу, и "на каждых выборах многие кандидаты, истратившие меньше своих соперников, выигрывают" . Утверж¬дения эти, разумеется, не голословные, есть доказательства, иные из кото¬рых внешне очень даже яркие. Миллионы долларов, израсходованные бо¬гачом Р.Перо из собственного кармана, не помогли ему завладеть прези¬дентским креслом в Белом доме. А что касается других факторов, влия¬ющих на результаты выборов, то в чем здесь вообще можно усомниться, ес¬ли достаточно знать, что деньги - не единственный аргумент и действуют они не в некоем стерильном пространстве. Все так. Но тем же авторам, ра¬ботающим в науке, вряд ли неведома общеизвестная истина: примерами можно доказать все, что угодно, если они изъяты из контекста, в котором являются лишь какой-то частью общей картины. Приведенная выше цитата, если ее слегка переформулировать, будет справедлива и в прямо проти-воположном смысле: на каждых выборах многие кандидаты потому и проигрывают, что тратят меньше своих соперников. На уровне процесса дело не в конкретных калькуляциях "больше-меньше", а в общих законо¬мерностях его функционирования. Если бы в электоральном процессе большие деньги не играли ведущую роль, не было бы ни попыток ограни¬чить их влияние во имя "честного" финансирования выборов, ни, в то же время, перманентной погони за ними, которая устраивается отнюдь не во торжество честности. Такова диалектика этого процесса.

Представляется, что в свете всего сказанного нерешенную проблему американской демократии более уместно квалифицировать не как пробле¬му, которая однажды все-таки будет решена к удовлетворению всех действующих лиц и тем самым снята с повестки дня хотя бы на достаточно продолжительное время, поскольку восторжествует "честное" финансиро¬вание выборов, а как перманентный процесс "ремонта" системы финан¬сирования, поскольку в ней периодически возникают различного рода сбои, отклонения, кризисы, неизбежность которых предопределена по сути ры¬ночной природой этой системы, поскольку она столь же неизбежно вопло¬щает в себе сущностные черты гипертрофированно рыночной природы все той же американской демократии. Не случайно именно в этой стране су¬ществуют различные теории, в основе которых лежит концепция легисла¬туры как политического рынка . Как свидетельствует даже кратко изложен¬ная в данной работе история вопроса, в электоральном процессе такой рынок начал складываться еще в XIX столетии. Бизнесмены "золотого ве¬ка" считали взносы в избирательные кампании обычными деловыми расходами, да и в ведение самих кампаний столь же по-деловому внедря¬лись рыночные критерии. Когда в 1896 г. кливлендский бизнесмен и функционер республиканской партии М.Ханна собирал взносы корпораций для кандидата в президенты У.Маккинли, он в целях совершенствования "продаваемости" кампании "рассматривал избирателей не как участников этой кампании, которых нужно мобилизовать, а как потребителей, которых надо соблазнить" . Все, что говорилось ранее о деятельности комитетов по¬литического действия, о их сращении с системой лоббизма, о массовых "совпадениях" голосований слуг народа с позициями их доноров по кон¬кретным законопроектам, о "если не купленном, то предоплаченном кон¬грессе", о "целевом" финансировании кандидатов, о превращении многих ведущих лоббистов большого бизнеса по совместительству в профессио¬нальных сборщиков предвыборных "налогов" с крупных корпораций - все это можно рассматривать как легализованное торжество рыночных отно¬шений в финансировании электорального процесса. А политический рынок диктует свою формулу "честности": политики энергично собирают большие деньги и в то же время призывают, если возникает такая необходимость, к реформе системы финансирования выборов с целью ограничить влияние этих самых денег; выступают как государственные деятели, когда предла¬гают внести какие-либо изменения в эту систему, но действуют как ловкие адвокаты, когда ведут свои предвыборные кампании. Кстати, слово "кандидат", происходящее от латинского candidus, что значит "белый", на¬поминает о римских политиках, чьи белые тоги символизировали их непорочность. Сегодня надо обладать запредельным воображением, чтобы представить себе президента Клинтона в белой тоге. На политический ры¬нок современные кандидаты на выборные должности ходят в иной одежде.


Источник: Зяблюк Н.Г., "Финансирование федеральных избирательных кампаний в США"//Российская Академия наук за 1999 год


К этой статье еще нет ни одного комментария.


Оставить комментарий с помощью Yandex Google Mail.ru Facebook.com Rambler.ru Вконтакте Twitter
Время генерации страницы: 0.12297391891479