Азбука лоббирования

Журнал о лоббизме и Goverment Relations Lobbying.ru представляет главу из книги А.С.Автономова "Азбука лоббирования". 

Практические рекомендации по методам лоббирования выборного должностного лица
1) ОПРЕДЕЛИТЕ ВАШУ ПРОГРАММУ И ЦЕЛИ:
1. Знайте хорошо тему, которую вы (лоббисты) собираетесь обсуждать. При этом не перегружайте ее излишней проблематикой и деталями.
2. Решите, чего вы хотите достигнуть в результате вашей встречи с законодателем. Вы хотите:
а) получить согласие голосовать за ваш вопрос;
б) возглавить работу над этой проблемой;
в) обменяться информацией.
3. Можно поговорить на отвлеченную тему в начале встречи, но недолго. Помните, что это - ваша встреча и она нужна вам, время же ограниченно.
4. Если это групповая встреча, решите, кто будет вести разговор от лица вашей группы. Иными словами, назначьте выступающего от вашей группы.
2) ВНИМАТЕЛЬНО СЛУШАЙТЕ, ЧТО ВАМ ГОВОРЯТ:
1. Делайте необходимые записи.
2. Многое в искусстве лоббирования состоит в умении слушать, понять взгляды избранного должностного лица и воспользоваться возможностью предоставить информацию.
3. Если вы встречаетесь с «молчаливым лицом», втяните его/ее в дискуссию, задавая вопросы.
4. Если вы встречаетесь с «говоруном», ищите возможность вернуть его/ее обратно к теме.
3) БУДЬТЕ ПОДГОТОВЛЕНЫ:
1. Большинство выборных должностных лиц, как и многие из нас, любят говорить на общие темы. Знайте ваш вопрос хорошо с самых различных сторон.
2. В подходящий момент расскажите о вашем личном мнении и мнениях избирателей.
3. Расскажите о том, что волнует жителей вашего округа.
4. Будьте готовы признать, что не знаете ответа на какой-либо вопрос, выразите готовность найти ответ и передать соответствующую информацию. Обязательно впоследствии сделайте это.
5. Знайте о контраргументах вашей точке зрения и будьте готовы защищать вашу позицию без спора и без излишней конфронтации.
6. Имейте при себе по возможности статистические данные и необходимые документы для поддержки вашей позиции, ее большей аргументации.

Базовые блоки технологии лоббирования
Лоббизм - это сложное, многоплановое явление. Если к нему подойти с позиций системного подхода, то в лоббизме как системе можно выделить целый ряд элементов, причем от позиции, с которой рассматривается система, и от задач рассмотрения зависит и модель данной системы, а, как известно, таких моделей может быть построено бесконечное множество. Вместе с тем можно выделить несколько основополагающих блоков, из которых строится технологическая цепочка лоббирования. Отметим, что в каждом конкретном случае технология, сохраняя общий алгоритм, может подвергаться определенным модификациям, поэтому в отдельных случаях некоторые конструктивные блоки могут оказаться незадействованными. Лоббирование одного или нескольких связанных между собой решений государственного или муниципального органа является отдельным проектом63, обладающим всеми признаками проектной деятельности, а именно:
• наличием цели;
• воздействием на определенную предметную область;
• определенной временной продолжительностью;
• уникальностью или повторной применимостью;
• комплексностью и разграниченностью по субъектам и предметной направленности;
• специфичностью организации деятельности.
В соответствии с проектным подходом к лоббированию и необходимо выстраивать данную технологию из соответствующих блоков. При этом организация процесса лоббирования во многом зависит от того решения, на принятие (или блокирование) которого нацелена деятельность лоббиста. Так, когда речь идет о принятии закона, то организация лоббирования привязана к законодательному процессу, а когда необходимо добиться принятия решения органом исполнительной власти, то при организации лоббирования надо исходить из процедур работы соответствующего органа. Одним из важных блоков технологии лоббирования является проведение кампании64. Рассмотрим виды кампаний, которые можно задействовать при осуществлении лоббирования.
1. Кампания популяризации (нацелена на разъяснение как
можно более широкому кругу лиц существа проблемы или явления).
2. Кампания в поддержку кого-либо или чего-либо (нацелена на привлечение средств и иных ресурсов).
3. Информационная кампания (нацелена на привлечение внимания общественности к проблеме).
4. Просветительская кампания (нацелена на изменение отношения к проблеме, поведение лиц).
5. Кампания протеста (цель - добиться прекращения действия или бездействия).
6. Кампания в защиту прав (нацелена на обеспечение выполнения правовых норм).
7. Кампания в защиту общественных интересов (нацелена на реализацию артикулированных интересов, например, путем изменения имеющихся норм или принятия и реализации программ и т.п.).
8. Кампания по общественным связям, или паблик рилейшнз (нацелена на создание, распространение желаемого имиджа физического лица или организации).
Все эти кампании можно организовывать в ходе лоббирования. Конечно, многое зависит от содержания лоббируемого проекта решения, ситуации, плана осуществления лоббистских действий и т. п. При определенных условиях кампания может оказаться не только не полезной, но даже вредной для успеха лоббирования. Конечно, все видовое разнообразие кампаний не исчерпывается перечисленными выше. Можно назвать, к примеру, также рекламную кампанию (нацелена на увеличение объема продаж, продвижение товаров и услуг, привлечение потребителей), избирательную кампанию (цель - собрать голоса для избрания кандидатов на выборные должности), религиозную кампанию (формирование определенного религиозного мировоззрения, привлечение сторонников к конфессии) и др. Эти кампании не организуются в ходе лоббирования. Однако если какая-нибудь из таких кампаний проходит и очевидно, что ее можно использовать для целей лоббирования, то, конечно же, этим надо воспользоваться. Например, в ходе избирательной кампании, естественно, надо поддерживать тех кандидатов, которые поддержат или уже поддержали те или иные лоббируемые предложения.
Лоббирование - это всегда целенаправленное воздействие на властные органы в рамках, установленных правовыми нормами. Этапы воздействия тесно связаны со стадиями принятия решения. Все стадии принятия решений в государственных и муниципальных органах регламентированы соответствующими нормативными актами. Ниже мы вернемся более подробно к рассмотрению действий лоббистов на различных стадиях законодательного процесса. Именно законодательный процесс выделен особо по ряду причин. Во-первых, лоббисты чаще всего заинтересованы в том, чтобы в конечном счете их интересы нашли отражение в нормативном правовом акте, а закон занимает в иерархии нормативных правовых актов высокое место, уступая только Конституции РФ и международным договорам РФ (в класс «закон» в России входят на федеральном уровне федеральные конституционные законы и федеральные законы, а на региональном уровне - законы субъектов РФ). Поэтому лоббисты иногда через исполнительную ветвь государственной власти все же стремятся добиться принятия того или иного закона. Во-вторых, лоббистам легче действовать на разных этапах законодательного процесса, поскольку парламент работает в гораздо более открытом режиме, чем органы исполнительной власти. В-третьих, каждый этап законодательного процесса требует специального разбора, так как обладает рядом особенностей и включает особую роль различных ветвей государственной власти, чего меньше в этапах принятия актов исполниельной власти.
Эффективность лоббирования зависит от совокупности факторов, и в отдельных случаях представляется, что задействованные ресурсы непропорционально велики по сравнению с полученным результатом. Во всяком случае, данный вопрос является одним из самых дискуссионных в зарубежной политической науке и требует отдельного освещения.
Лоббирование бывает прямым и косвенным. Прямое лоббирование своим содержанием имеет методы непосредственного влияния на лиц, принимающих решения, которое осуществляется через представителей организованных интересов. Оно может выражаться в следующих формах:
1) непосредственный контакт в процессе подготовки и доработки проекта решения с лицами, принимающими их;
2) предоставление лицам, принимающим решения, информации относительно задач, которые могут быть решены в случае принятия определенного решения, или относительно последствий (положительных и/или отрицательных) реализации решения, проект которого разрабатывается:
3) проведение экспертизы проекта решения;
4) частные встречи кулуарного характера;
5) выступление на парламентских слушаниях по обсуждению законопроекта;
6) проведение круглого стола, конференции, общественных слушаний и т. п.  по проекту готовящегося решения с приглашением лиц, принимающих решения.
 Косвенное лоббирование состоит в опосредованном влиянии на лиц, принимающих решение, с тем чтобы было отвергнуто либо, наоборот, принято решение соответствующего содержания. Среди форм косвенного лоббирования можно назвать:
1) организацию различных кампаний с целью формирования определенного общественного мнения;
2) финансирование избирательных кампаний кандидатов, выступающих с позиций, близких соответствующей заинтересованной группе;
3) рассылку информационных и аналитических материалов, среди которых имеются и материалы, относящиеся к конкретному решению;
4) выступления в средствах массовой информации;
5) поддержку организаций, уже лоббирующих соответствующее решение.
Рассмотрим некоторые формы прямого лоббирования подробнее.
1. Непосредственный контакт.
Практически любая организация, когда-либо вовлеченная в лоббирование, использовала такую форму лоббирования, как прямой контакт с официальными лицами, принимающими решение, - по телефону, по почте, а также непосредственно при личной встрече. Основная задача лоббиста в данном случае состоит в том, чтобы убедить должностное лицо в правильности и важности принятия того или иного решения по проекту. Продумывая вашу речь заранее, определите основные моменты, которые считаете наиболее важными и принципиальными для себя, поскольку именно их вам необходимо донести до других: выработанный план по ходу дела может поменяться и не раз, но основное (из того, что вы доказываете) должно остаться в любом случае. Другими словами, очевидно, что крайне важно знать как можно больше: что вы собираетесь доказывать, ком у вы доказываете, ради чего вы готовите свою речь, а также где и когда вы собираетесь изложить свои соображения. Без всего этого вряд ли можно рассчитывать на положительный результат. Но не менее важно и то, каким образом вы будете излагать свою точку зрения, подавать свою информацию.
2. Предоставление информации.
Для политиков и чиновников, которые стремятся к выбору лучшей альтернативы решения, особую важность представляет не только техническая информация, сбор которой является относительно дорогостоящим процессом, но и политическая информация. Организации, заинтересованные в лоббировании того или иного решения, проводят аналитические исследования или собирают техническую информацию по вопросам, волнующим их членов. Обычно и законодатели, и представители исполнительной власти обладают ограниченными экспертными ресурсами для проведения исследований по вопросам последствий всех решений, которые они принимают.
3. Экспертиза.
Лоббисты могут представлять лицам, принимающим решения, экспертные заключения по проектам законов или иных решений. В таких экспертных заключениях, наряду с анализом текста, должны содержаться конкретные предложения по улучшению формулировок, по включению новых положений или исключению отдельных положений. В некоторых случаях лоббисты как вариант решения предлагают готовый законопроект для внесения его на рассмотрение парламента. Очевидно, что предоставленная лоббистами информация может быть селективной относительно того, каким образом она отразится на интересах их заказчика. Поэтому необходимым условием восприятия информации представителями власти является ее нейтральность, достоверность, исчерпываемость, а также репутация организации, которая ее предоставляет.
4. Частные встречи кулуарного характера.
Такие встречи проводятся в неформальной обстановке, например за обедом или на прогулке. Неофициальная обстановка, отсутствие письменных текстов позволяют лучше наладить беседу, что дает хороший эффект. Однако после достигнутых договоренностей необходимо встретиться уже в рабочих условиях, чтобы зафиксировать все, о чем удалось договориться, в тексте проекта решения в определенных формулировках.
5. Выступления на парламентских слушаниях.
На проводимых слушаниях по законопроекту, обычно организуемых представительной ветвью власти, либо на заседаниях профильных советов, создаваемых при органах исполнительной власти, лоббисты могут выступать с оценкой последствий принимаемых решений. Этот метод позволяет представителям тех или иных интересов высказать свою точку зрения, которая печатается в стенограмме и может найти отражение в рекомендациях парламентских слушаний или отчете. Хотя такой метод играет незначительную роль с точки зрения воздействия на позицию представителей власти, если вообще он действует, однако, по мнению ряда лоббистов, впоследствии можно ссылаться на рекомендации парламентских слушаний или отчет. Если обратить внимание на проблему воздействия на публику, то наука логики65 учит, что в выступлениях, дискуссиях, беседах апелляция к чувствам слушателей, цитаты, характеристика личных качеств человека могут и должны использоваться в сочетании с объективной аргументаци¬ей лишь в качестве вспомогательных средств убеждения. Как писал Цицерон, «оратор должен владеть двумя основными достоинствами: во-первых, умением убеждать точными доводами, во-вторых, волновать души слушателей внушительной и действенной
речью»66.
Говоря об эмоциональном и ином воздействии на слушателей, стоит обратиться к наработкам другой науки - психологии. В частности, последняя учит, что, помимо компетентности, важной характеристикой убеждающего является его социабильность, т.е. реальная способность к социальному взаимодействию, пониманию системы ожиданий объекта воздействия, умение контактировать с другими людьми, некоторое знание основ психологии. Ведь в ходе выступления требуется активизировать эмоциональный фактор, на основе которого и удается вовлечь другого человека (например, своего собеседника) в свою проблематику, свое видение вопроса, аргументацию, возможно, заинтересовать его тем или иным образом.
6. Проведение круглого стола, конференции, общественных слушаний.
Эти мероприятия могут оказаться более эффективными, чем парламентские слушания, если на них придут лица, принимающие решения, поскольку программу и сценарий таких мероприятий готовят сами заинтересованные организации. Вполне допустимо и даже лучше, чтобы в выступлениях звучали разные точки зрения, но главное, чтобы аргументация заинтересованной группы была весомой и значимой. В ходе таких мероприятий можно также прояснить позицию лиц, принимающих решения, чтобы лучше разобраться, до какой степени она может быть скорректирована и в каком направлении необходимо действовать.
Теперь обратимся к формам косвенного лоббирования.
1. Организация различных кампаний.
Определенный настрой общественного мнения усиливает действенность прямого лоббирования. Фактически выборное должностное лицо ориентируется на общественное мнение, поскольку оно может серьезно повлиять на результаты выборов в дальнейшем. Впрочем, и назначенный служащий прислушивается к общественному мнению, так как его действия вразрез с господствующим у общественности настроением могут привести к потоку жалоб, что создает впечатление у руководителей, что он/она плохо работает. В данном контексте весьма важной проблемой для лоббистов является абсентеизм (игнорирование политики) общественности. Ведь в таких условиях невозможно сформировать общественное мнение и распространить его достаточно широко. Для преодоления политической апатии используются всевозможные тактики работы с общественным мнением, как ориентированные на большие аудитории, так и сфокусированные на немногочисленные социальные группы: паблик рилейшнз; финансирование опросов; публикации поименного голосования парламентских представителей или документов, подписываемых руководителями отраслевых комитетов исполнительной ветви власти, и т. п. Все эти методики все-таки скорее служат дополнительным сопровождением других лоббистских техник, и эмпирически всегда было сложно оценить их отдельное воздействие.
Если не срабатывают «мягкие» приемы, заинтересованные группы прибегают к протестным акциям: пикетирование, демонстрации, цель которых - создание информационного повода для средств массовой информации. Предполагается, что способность воздействия средств массовой информации на общественное мнение имеет значение для лиц, принимающих решения, и в силу этого может на них влиять. Основной недостаток - это то, что процесс принятия политического решения является долговременным и дифференцированным, тогда как протесты обладают краткосрочным эффектом, что вызвано сложностью поддерживания активности сторонников «организованных интересов» на высоком уровне. Исключение составляют события, затрагивающие основные ценности людей, одновременно сопровождаемые осознанием долгосрочных интересов.
2. Финансирование избирательных кампаний.
Финансирование избирательных кампаний кандидатов в выборные органы власти - способ воздействия, который, с одной стороны, основывается на расширении возможностей кандидата со сходными с заинтересованной группой позициями победить на выборах благодаря поддержке, а с другой стороны - приносит такой заинтересованной группе личные связи или возможность доступа к лицам, принимающим решения. Во-первых, у лоббистов появляется возможность влиять на программу кандидата на выбоpax. Во-вторых, получение впоследствии доступа к лицам, принимающим решения, служит мотивацией при поддержке кампаний. То есть таким путем образуются каналы коммуникации заинтересованной группы и политиков. Как показывает практика проведения избирательных кампаний за рубежом и в России, потенциальные кандидаты, которые не найдут союзника хотя бы в одной из групп интересов, не смогут провести успешной избирательной кампании. Поэтому выборные должностные лица (в частности, депутаты) чувствуют себя заранее обязанными отвечать интересам той группы, которая способствовала им занять должность (например, стать депутатом).
3. Рассылка информационных и аналитических материалов.
Речь идет не о целенаправленной посылке информационных и аналитических материалов в связи с подготовкой проекта какого-либо решения, а более или менее регулярная рассылка таких материалов. Важно, чтобы они были подготовлены качественно и были полезны для должностных лиц. С одной стороны, это создает хорошую репутацию рассылающей эти материалы организации. А выше уже отмечалось, сколь значима хорошая репутация для убедительности мнения организации. С другой стороны, привыкнув знакомиться с материалами и пользоваться ими в своей работе, лица, принимающие решения, внимательно отнесутся и к аргументам, содержащимся в материалах, касающихся лоббируемого проекта решения.
4. Выступления в средствах массовой информации.
Выше уже говорилось, что лица, принимающие решения, реагируют на материалы, подаваемые в средствах массовой информации, поскольку средства массовой информации влияют на общественное мнение. Поэтому важно не только создавать информационные поводы, чтобы журналисты обратили внимание на ту или иную проблему, а также на предполагаемое решение такой проблемы, но и самим выступать в средствах массовой информации, так как никто лучше самих заинтересованных лиц не изложит их аргументы и предложения.
5. Поддержка организаций, уже лоббирующих соответствующее решение.
Если организация обнаруживает, что какое-либо решение, в принятии или отклонении которого она заинтересована, уже лоббируется другой организацией или группой организаций, то эффективнее всего поддержать уже действующую организацию или группу организаций, вступив с ней (ними) в коалицию (формальную или неформальную).

* * *
Как можно предположить, эффективность лоббирования предопределяется для групп интересов использованием того или иного метода лоббирования или их совокупности, что во многом зависит от ресурсов, которыми они располагают. Своевременность использования того или иного способа (в зависимости от стадии принятия решения) также влияет на эффективность. Сами лоббисты признают, что если начать действовать в несоответствующий момент, достижение нужного результата сопровождается значительным увеличением затрат.
Исходя из логики организации проектной деятельности, попробуем вывести некий общий алгоритм лоббирования.
1. Анализ ситуации.
1.1. Анализ проблемной ситуации, исходная формулировка проблемы.
1.2. Сбор данных и первичная их обработка.
1.3. Постановка цели (конкретной, измеримой, достижимой, реалистичной и определенной во времени).
1.4. Изучение состояния дел и оценка достижимости цели и необходимости принятия определенных шагов для разрешения проблемы (с использованием, например, методики SWOT-анализа - сильные стороны, слабые стороны, риски, возможности, или SMART - особенности цели, измеримость действий и результата, территория охвата действий, ресурсы и необходимое время, или какой-либо иной).
1.5. Определение, кто будет выступать в роли лоббиста.
2. Выработка стратегии.
2.1. Анализ предыдущих действий носителя интереса.
2.2. Анализ действий противодействующих сил.
2.3. Изучение системы принятия решений (формальный, неформальный, альтернативный процесс, а также его основные этапы).
2.4. Оценка и выбор методов лоббирования, применимых в данной ситуации.
2.5. Разработка проекта плана лоббистских действий.
2.5.1. Определение объектов лоббирования (конкретные лица в законодательной, исполнительной власти).
2.5.2. Определение союзников и противников среди лоббируемых.
2.5.3. Разделение лоббистских действий на отдельные этапы, постановка задач каждого этапа.
2.5.4. Определение политической/экономической стоимости применения тех или иных методов лоббирования.
2.5.5. Выбор методов лоббирования.
3. Подготовка основного плана действий (в том числе финансового).
4. Создание штаба и распределение функций.
5. Организация поддержки населения.
6. Организация акций.
6.1. Распространение сведений об организации, о задачах предпринимаемых усилий, об их значимости.
6.2. Работа со средствами массовой информации и связи с общественностью.
7. Четкий контроль осуществляемых действий.
При любом исходе лоббирования должен быть проведен анализ действий, выявлены ошибки, как на этапе выбора стратегии, так и в ходе реализации плана. Опыт должен быть доведен до сведения сотрудников, которые могут столкнуться с подобными проблемами еще раз.
Ресурсы, которые могут мобилизовать группы интересов для лоббирования, включают финансовые, информационные (включая экспертизу), человеческие ресурсы (как персонал, так и членов организации), репутацию, а также личные связи и пр.
Несмотря на довольно широкую распространенность мнения о том, что экономическая мощь сама по себе позволяет решать все проблемы, в том числе и в сфере принятия решений властными органами, не во всех случаях финансовая составляющая ресурсов является самой главной. Особую роль в лоббировании приобрела информация - юридическая, техническая, политическая; преимуществом пользуются организованные группы, способные предоставить соответствующую информацию в нужной стадии процесса конкретным лицам, принимающим решения. Зачастую этот процесс, в свою очередь, зависит от квалификации и личных связей персонала и/или лоббистов-добровольцев, которые осуществляют лоббистские действия. С оценкой значимости численности членов дело обстоит сложнее, поскольку и многочисленные, и малочисленные организации одновременно обладают противоречивыми, как сильными, так и слабыми сторонами. Таким образом, все ресурсы организованных интересов взаимосвязаны, успех лоббирования зависит от их сочетания.
Необходимо отметить, что открытость и прозрачность процесса разработки и принятия политических решений являются важными условиями эффективности лоббирования, а в случае их отсутствия обостряется неравенство заинтересованных групп, значительно увеличивается роль финансовых ресурсов в лоббировании, создается благоприятная среда для коррупции.
Подводя краткие итоги вышесказанному, можно предложить выделить следующие основные правила, которыми ваша организация может воспользоваться, чтобы повлиять на принятие тех или иных решений выборными должностными лицами.

Основные правила воздействия на выборных должностных лиц
1. ДЕЛАЙТЕ ОПРЕДЕЛЕННУЮ РАБОТУ ЗА ВЫБОРНОЕ ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО. Выборные должностные лица работают со многими вопросами и могут быть не знакомы с вашими проблемами. Представляйте вашу проблему должностному лицу таким образом, как будто он ничего о ней не знает. Информация должна быть емкой, всеобъемлющей, по возможности полной. Желательно ее представить в контексте с другими важными проблемами, но при этом выделить ее специфику, важность и неотложность решения.
2. ИСПОЛЬЗУЙТЕ КОНТАКТЫ С ЛЮДЬМИ, РАБОТАЮЩИМИ ВМЕСТЕ С ВАШЕЙ ОРГАНИЗАЦИЕЙ И СОЧУВСТВУЮЩИМИ ВАШЕМУ ДЕЛУ Если это возможно, попросите тех, кто знаком с избранным должностным лицом, войти с ним в первоначальный контакт и познакомить его с вами. Люди больше поддаются влиянию знакомых людей, чем незнакомых. Однако желательно знать, в каких отношениях находятся избранное должностное лицо и ваш знакомый, ведь знакомство может носить и негативный оттенок, что может отразиться поначалу и на знакомстве с вашей организацией.
3. НАЧНИТЕ ФОРМИРОВАТЬ ВАШЕ ВЛИЯНИЕ. Законодатели часто используют внешние источники информации по определенным вопросам. Станьте таким источником информации, предлагайте свою помощь и осуществляйте ее.
4. СОЗДАЙТЕ АДРЕСНЫЕ И КОНТАКТНЫЕ СПИСКИ. Вам необходимо составить списки имен, телефонов и адресов районных руководителей, местных избранных должностных лиц, организаций обслуживания и ключевых политических фигур (избранных или нет). Это нужно и для вашей работы, и для того, чтобы стать оперативным источником информации для других, в том числе для избранных должностных лиц, на чье влияние вы рассчитываете.
5. САМОЕ ГЛАВНОЕ - ЭТО СОТРУДНИКИ. Штат выборного должностного лица может иметь большое влияние на то, с кем встречается избранное лицо и какую информацию он/она получает по какому-либо конкретному вопросу. Поэтому крайне важным является знать людей в штате избранного должностного лица.
6. ПИШИТЕ СТАТЬИ. Пишите статьи в газеты, в том числе и местные. Все выборные должностные лица или почти все читают газеты. Таким образом, вы сможете через СМИ познакомить вашего депутата с вашей проблемой. Все более широкое распространение получает Интернет. Поэтому рассылайте статьи также по электронной почте, организуйте дискуссию по интересующему вас вопросу в Интернете.
7. ПИШИТЕ ПРЕСС-РЕЛИЗЫ. Информация, которую вы предоставляете прессе и которую пресса комментирует, не только поможет передать ваши мысли читателям и избранному должностному лицу, но также повысит доверие к вашей группе, значимость поднимаемых вопросов.
8. ГОТОВЬТЕ И РАСПРОСТРАНЯЙТЕ ЕЖЕГОДНЫЙ ОТЧЕТ. Ежегодный отчет в сокращенном формате - прекрасное средство распространения позитивной информации о деятельности вашей организации в деловой и конструктивной манере.
9. ПРЕДОСТАВЛЯЙТЕ СВОЙ ЕЖЕГОДНЫЙ ОТЧЕТ ЛИЦАМ, ПРИНИМАЮЩИМ РЕШЕНИЯ. Это придаст больше доверия вашей организации и серьезности вашим проектам. Отчет даст возможность депутатам ознакомиться со всем спектром работы вашей организации.
10. УЧАСТВУЙТЕ В РАБОТЕ ДРУГИХ ОРГАНИЗАЦИЙ. Ваше участие в различных организациях поможет вам создать крайне полезную сеть взаимоотношений, которая в конечном итоге может оказать существенное влияние на избранных должностных лиц.
11. ПРИНИМАЙТЕ УЧАСТИЕ В ГОЛОСОВАНИИ. Вряд ли существует более эффективный способ повлиять на законодательный процесс, чем голосование за кандидатов, сочувствующих вашему делу. Сделайте, по возможности, так, чтобы большинство ваших знакомых проголосовало за «правильных» кандидатов.
12. ПОСЫЛАЙТЕ ПИСЬМА И ОТКРЫТКИ ВЫБОРНЫМ ДОЛЖНОСТНЫМ ЛИЦАМ. Выборному должностному лицу трудно игнорировать большие объемы корреспонденции от многочисленных лиц по одному и тому же вопросу, что поможет вам повлиять на принятие благоприятного решения.
13. НЕ ЗАБЫВАЙТЕ БЛАГОДАРИТЬ. Постарайтесь сделать так, чтобы как можно больше людей поблагодарили избранное должностное лицо за оказанную помощь, о которой они просили ранее. Этим вы сможете заручиться его поддержкой в дальнейшем.
ИЗУЧИТЕ, КАК ГОЛОСОВАЛО ВЫБОРНОЕ ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО. Это поможет вам понять, как будет, скорее всего, голосовать выборное должностное лицо по вашему вопросу, а также какие другие вопросы представляют важность для этого должностного лица. Это также будет иметь серьезное значение при определении того, каким образом вам и другим людям голосовать в дальнейшем.
15. СОЗДАЙТЕ ТЕЛЕФОННУЮ СЕТЬ. Организуйте своих единомышленников по телефонному обзвону конкретных лиц и организаций, тем самым создав телефонную сеть, которая поможет согласованности действий, информированности членов вашей организации и связи с членами других организаций, поддерживающих одну и ту же идею. Кроме того, такая сеть может оказаться весьма полезной в оперативном наборе писем и телефонных звонков депутатам перед очередным голосованием и началом работы комитетов.

Особенности лоббирования на разных стадиях законодательного процесса
Как уже отмечалось, для успешной работы в парламенте лоббисты должны хорошо знать законодательный процесс67. Правда, первый этап лоббирования проходит еще до начала законодательного процесса, т. е. до того, как законопроект вносится в законодательный орган. На этом этапе у определенной группы происходит осознание того, что для решения некоей насущной проблемы, затрагивающей интересы этой группы, необходимо принятие нового или изменение действующего закона. На этом этапе готовится вначале концепция закона, а затем и первоначальный законопроект.
Подготовка законопроекта требует специальных навыков. При этом для написания качественного законопроекта недостаточно юридического образования и даже опыта юридической работы, но в других (не в законопроектной) областях. На личном опыте не раз убеждался: несмотря на то, что за дело брались опытные преподаватели права, ученые-правоведы, адвокаты, юрисконсульты и другие специалисты в юридической, но не в законопроектной области, законопроекта «почему-то» не выходило. Правда, такая ситуация характерна не только для нашей страны. В 1994 г. мне довелось побеседовать с начальником законопроектного отдела Департамента юстиции Канады. По его словам, необходимо восемь лет практической работы по написанию законопроектов, чтобы стать настоящим специалистом в данной области. Он считает, что этот срок можно сократить до пяти лет, если пройти специальный курс обучения в университете ( хотя далеко не во всех университетах Канады преподают такой курс). И надо сказать - он знает, что говорит. Через вверенный ему отдел проходят практически все законопроекты, принимаемые парламентом упомянутой североамериканской страны. А лоббирующей организации надо иметь, как минимум, определенные представления о том, как пишутся законопроекты. Поэтому выше представлены некоторые начала юридической техники по подготовке проектов нормативных актов.
Однако недостаточно подготовить законопроект. Надо еще оценить его лоббируемость, т. е. определить, каковы шансы успешного прохождения закона через законодательный орган, подписание его высшим должностным лицом (либо преодоление вето). Это зависит от ряда факторов. Например, если законопроект не имеет поддержки общественности, если его прохождение не имеет никакого общественного резонанса, то шансы такого законопроекта заметно снижаются. Преодолению таких трудностей способствуют кампании: можно провести несколько различных кампаний (к примеру, популяризаторскую, информационную, просветительскую).
На этом же этапе полезно для дела создать коалицию для более эффективного достижения общих целей всех участников через сложение усилий и расширение возможностей каждого, при этом реализуются и конкретные цели каждого из участников объединения. Объединенными усилиями легче провести кампании, подыскать юриста и других специалистов для подготовки и продвижения законопроекта. На этом этапе уместно провести общественные слушания68 для обсуждения концепции законопроекта и возможных последствий его принятия.
На этом этапе лоббирования лучше обсуждать концепцию законопроекта, основные идеи и принципы, которые планируется заложить в законопроект, а сам законопроект, если он уже готов, не распространять широко. Известны случаи, когда социально значимые и широко разрекламированные законопроекты выдвигали от своего имени депутаты, но при этом они переделывали их по своему усмотрению без всяких консультаций с подготовившими их организациями. В результате этого из законопроектов исчезали концептуально важные положения, зато появлялись новые положения, идущие вразрез с идеями, которые закладывали в законопроект первоначальные разработчики. В итоге ратовавшим вначале за принятие таких законопроектов организациям приходилось начинать борьбу против их принятия (переходить от позитивного лоббирования к негативному). А если законы все же принимались, то они зачастую усугубляли имевшуюся проблему вместо ее решения.,
Если организация (коалиция организаций) уверена, что созрели условия для принятия соответствующего законопроекта, то не-обходимо переходить к следующему, второму этапу лоббирования, совпадающему со стадией внесения законопроекта. Прежде всего необходимо решить вопрос, кто же из субъектов законодательной инициативы внесет законопроект. На федеральном уровне субъектами законодательной инициативы являются Президент РФ, Правительство РФ, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, Совет Федерации в целом, законодательные (представительные) органы субъектов РФ и по вопросам, отнесенным к их компетенции, Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ. В субъектах РФ законодательной инициативой обладают также депутаты региональных парламентов, главы администраций и т. д. Но в ряде субъектов РФ имеется и некоторая специфика. Как уже отмечалось выше, в отдельных субъектах РФ правом законодательной инициативы обладают и общественные объединения, существует институт народной законодательной инициативы, а в Санкт-Петербурге, напомню, каждый почетный гражданин города имеет право законодательной инициативы.
В настоящее время сложилось так, что наиболее быстро и легко проходят через Федеральное Собрание законопроекты, инициированные Президентом РФ. Однако доступ к нему для негосударственных организаций существенно ограничен. Что касается в целом доступа для негосударственных организаций, то и к Правительству РФ он отнюдь не широк. Кроме того, действуя через Президента РФ или Правительство РФ, лоббисты рискуют потерять контроль над доработкой текста законопроекта. Можно, конечно, обратиться к законодательному органу субъекта РФ, чтобы он внес законопроект в Государственную Думу. Это удобно сделать, например, организациям, действующим за пределами Москвы. Однако и в этом случае надо затем искать доступ в Государственную Думу, чтобы продолжать работать с текстом законопроекта и продвигать его. Поэтому для инициирования законопроекта чаще всего обращаются к депутатам Государственной Думы, так как, с одной стороны, они открыты для инициатив граждан-избирателей, а с другой стороны, депутаты помогут экспертам от соответствующих организаций войти в состав рабочих групп по законопроектам. При этом довольно часто один законопроект выдвигают несколько депутатов. Депутаты-инициаторы обычно входят в состав одного постоянного комитета (профильного для проблем, на решение которых направлен конкретный законопроект), но принадлежат к разным фракциям или группам. Членство в одном постоянном комитете показывает, что все инициаторы в курсе тех проблем, которые намереваются решить путем принятия закона. В то же время такие депутаты становятся пропагандистами соответствующего законопроекта у себя во фракции.
Вместе с тем нельзя не отметить, что группа депутатов-инициаторов не должна быть очень многочисленной. Ведь каждую редакционную поправку, которая вносится в законопроект самими разработчиками до первого чтения, в обязательном порядке придется визировать своими подписями всем депутатам-инициаторам. А депутаты выезжают в свои регионы (где они избирались), ездят в зарубежные командировки, да и находясь в Москве, как правило, очень заняты, поэтому получить подписи всех инициаторов законопроекта бывает довольно сложно, хотя этим занимается не лоббист, а работник аппарата соответствующего комитета.
Официально внесенный в Государственную Думу законопроект направляется Советом Думы в ответственный постоянный комитет, определенный указанным Советом, и рассылается всем субъектам законодательной инициативы с целью выяснения их отношения и получения поправок к первоначальному тексту проекта.
Третий этап лоббирования проходит вместе со стадией подготовки и проведения первого чтения. Ответственный постоянный комитет формирует рабочую группу, в которую входят депутат-инициатор законопроекта, работник аппарата комитета, приглашенные эксперты. В качестве таких экспертов могут выступать и представители заинтересованных групп. На этом этапе лоббистам необходимо общаться как можно с большим числом депутатов, выясняя их отношение к законопроекту и стараясь добиться их поддержки. Наряду с этим эксперты-лоббисты совершенствуют текст законопроекта, вносят в него изменения, предлагаемые субъектами законодательной инициативы, или формулируют аргументы для отклонения каких-то предложенных поправок.
На этом этапе проводятся парламентские слушания, которые являются апробацией законопроекта. Лоббисты помогают работнику аппарата подготовить парламентские слушания, составить список приглашенных лиц. Желательно, чтобы на парламентских слушаниях выступили не только сторонники законопроекта, но и его противники. Это позволяет лучше понять, в чем состоят сильные и слабые стороны законопроекта, а это нужно для дальнейшего совершенствования текста.
Перед первым чтением может быть организована и кампания в поддержку (или против поддержки) законопроекта. Наиболее эффективной такая кампания будет, если ее пик придется по своим срокам на период за один-два дня до первого чтения. Слишком рано или слишком поздно организованная капания не даст должного эффекта.
Хотя на первом чтении рассматривают законопроект, смысл первого чтения заключается в одобрении (или отклонении) концепции законопроекта. Именно поэтому все альтернативные законопроекты, если они имеются, рассматриваются вместе с основным законопроектом. После первого чтения альтернативные законопроекты уже не принимаются.
В ходе следующей стадии - подготовки ко второму чтению и его проведения разворачивается и очередной, четвертый этап лоббирований. Основная масса предложений об изменениях и дополнениях текста законопроекта, как известно, приходится на период между первым и вторым чтениями. Значительная нагрузка на этом этапе ложится на плечи экспертов, действующих в составе рабочей группы, поскольку они должны внимательно ознакомиться со всеми поправками и помочь составить таблицы рекомендуемых к принятию и к отклонению поправок. Психологически выигрышно включить в текст как можно больше предложенных изменений и дополнений. Однако весьма важно сохранить и даже, по возможности, развить основные концептуальные идеи, заложенные в законопроект. При этом одним из аргументов для отклонения той или иной поправки может быть несоответствие концепции законопроекта (ведь концепция уже утверждена на первом чтении). Конечно, необходимо продолжать общаться с депутатами, разъясняя достоинства законопроекта. Если предложений о внесении изменений и дополнений в текст законопроекта очень много, то можно провести еще одни парламентские слушания.
Очередной, пятый этап лоббирования связан со стадией подготовки к третьему чтению и его проведения. После принятия законопроекта во втором чтении поправки в него вноситься не могут, однако проводится некоторая стилистическая правка, удаляются возникшие внутритекстовые противоречия, нестыковки. Лоббисты не должны упускать из виду текст, чтобы стилистическая правка случайно не переросла в смысловое корректирование. Но и с депутатами необходимо продолжать работать, чтобы не сорвалось третье чтение.
После принятия Государственной Думой закон направляется на рассмотрение Советом Федерации: это новая стадия законодательного процесса, которой соответствует определенный, шестой этап лоббирования. Что касается парламентов субъектов РФ, то подавляющее большинство из них однопалатные. Только в четырех субъектах РФ имеются двухпалатные парламенты: в Республике Адыгея, в Кабардино-Балкарской Республике, в Республике Тыва и в Свердловской области.
Лоббистам стоит как можно раньше установить контакт с членами Совета Федерации, чтобы выяснить их позицию и избежать неприятных для себя сюрпризов. С тех пор как Совет Федерации начал работать фактически постоянно (с 2002 г.), его члены сами проявляют интерес к проходящим через Государственную Думу законопроектам.
Если Совет Федерации не одобрил закон, то может быть создана согласительная комиссия на паритетных началах из представителей Совета Федерации и Государственной Думы. Согласительная комиссия должна найти такие формулировки спорных положений текста, которые удовлетворили бы и Государственную Думу, и Совет Федерации. Без сомнения, здесь есть работа и для лоббистов. Государственная Дума может постараться большинством в две трети голосов преодолеть негативное голосование Совета Федерации.
В случае одобрения закона Советом Федерации начинается еще одна стадия законодательного процесса - подписание закона Президентом РФ; этой стадии также соответствует последний, седьмой этап лоббирования. Президент России при вынесении своего решения о наложении или неналожении вето на закон опирается на выводы и предложения подразделений Администрации. Лоббистам необходимо помнить, что в работе с представителями Администрации Президента РФ в основном преобладают непубличные, кулуарные формы. Если Президент налагает вето на закон, то это не значит, что работа лоббистов заканчивается. Может быть создана согласительная комиссия, нацеленная на снятие противоречий. Здесь эксперты должны поработать, чтобы при доработке закона в тексте сохранились значимые с точки зрения концепции положения. Если Государственная Дума и Совет Федерации задумают преодолеть вето Президента РФ, то задача лоббистов привлечь к поддержке закона максимально возможное число парламентариев, разъясняя значимость закона, положительный эффект от его принятия, снабжая их необходимой информацией.
Когда Президент РФ подписал закон, то наступает стадия законодательного процесса - опубликование закона. Без этого закон не может вступить в силу. Правда, лоббирование завершается на предыдущей стадии, а на данной стадии от лоббистов уже ничего не зависит

63 См. подробнее: Основы управления проектами / Под ред. РФ. Дурицыной.Благовещенск, 2000; Управление проектами в условиях кризиса / Под ред. Р.Ф. Дурицыной. Благовещенск, 2000.
64 Анализ одной из общественных кампаний см. в кн.: 100 уроков общественной кампании за справедливое налогообложение НКО. Практическое руководство активиста / Под. ред. А.Р Севортьян., Г.Д. Джибладзс. М., 2001.
65 Логика (от греч. «построенный на рассуждении») - наука об общезначимых формах и средствах мысли, необходимых для рационального познания в любой области знания (Философский энциклопедический словарь. М., 1983, с. 316).
66 Марк Туллий Цицерон. Три трактата об ораторском искусстве. М., 1972,с. 272.
67 См.: Парламентское право России. 2-е изд. / Под ред.Т.Я. Хабриевой М.. 2003.
68 См.: Роджерс У Руководство по проведению общественных слушаний. М., 2001.



Источник: Автономов А.С., Азбуква лоббирования. - М.: Права человека, 2004. - 112с.


К этой статье еще нет ни одного комментария.


Оставить комментарий с помощью Yandex Google Mail.ru Facebook.com Rambler.ru Вконтакте Twitter
Время генерации страницы: 0.098582029342651