Закат Государственной Думы

Лоббизм, как и прочие элементы российской политической жизни, приобретает все более советские черты. Де-факто монопартийная Дума четвертого созыва стала слишком неуютным местом для защитников корпоративных интересов. Сегодня, как и во времена СССР, главными объектами внимания «толкачей» из отечественных компаний становятся органы исполнительной власти.

Одним из наиболее доступных и дешевых лоббистских инструментов в Госдуме первых созывов была так называемая рассылка. По депутатским ящикам раскладывали газеты и журналы с «полезными» статьями, рейтингами, социологическими опросами. Как отметил специалист по вопросам лоббизма Глеб Григор, в бытность свою помощником депутата он ежедневно изымал из корреспонденции кипы материалов, имевших явно лоббистский характер. «Спамерские» атаки надоели депутатам достаточно быстро, и почтовые ящики было решено просто заколотить. Но проблема решена не была: «рассылки» стали подсовывать под дверь. Иногда бумаг оказывалось так много, что народные избранники не могли открыть кабинеты и, сидя на корточках, вытаскивали нежелательную корреспонденцию из-под дверей, чтобы попасть внутрь помещения. В результате двери в российском парламенте оснастили «антиспамовыми» порожками. Сегодня заколоченные ящики и дверные пороги остаются лишь как напоминание о «золотом веке»: интерес лоббистов к депутатскому корпусу после декабрьских выборов поубавился.

 Высокая оценка президента

Впрочем, неблагоприятные изменения, касающиеся среды обитания лоббистов, в Думе назревали давно. В июле прошлого года Владимир Путин выразил острое недовольство активностью российских компаний в парламенте. Депутаты тогда готовились к обсуждению законопроекта о рентных платежах, ущемлявшего интересы нефтяной отрасли, и президент публично пожаловался, что «даже более мягкие проекты сегодня уже не проходят. Потому что те, кто не заинтересован в их прохождении, проекты блокируют. И делают это эффективно». Столь высокая, хотя и негативная, оценка думских лоббистов была вполне заслуженной. В Государственной Думе прежнего созыва действовали группы, отстаивавшие интересы конкретных компаний, отраслей и регионов. Об этом свидетельствует и статистика: в нижнюю палату в 1999 году были избраны 90 гендиректоров, президентов, управляющих компаний, банков и сельхозпредприятий, руководителей предпринимательских ассоциаций и фондов. Кроме того, 22 депутата в качестве места работы указали руководящие должности в различных фондах, некоммерческих объединениях и ветеранских союзах. То есть почти треть депутатского корпуса в 3-й Думе составляли представители мелкого, среднего и крупного бизнеса.

Наиболее мощным и сплоченным было нефтяное лобби, неформальными лидерами которого считались председатель думского Комитета по налогам Владимир Дубов (совладелец ЮКОСа) и председатель Комитета по энергетике, транспорту и связи Владимир Катренко. Основой для нефтяного лобби послужила созданная еще в 2000 году Виктором Черномырдиным межфракционная депутатская группа (МДГ) «Энергия России», которая объединяла более 130 депутатов. Контролируя профильные комитеты и располагая огромной «живой массой» депутатов, нефтяное лобби могло проводить почти любые выгодные для отрасли законы. Так, в частности, несмотря на отчаянное сопротивление правительства, была введена предельная ставка пошлин на экспорт нефтепродуктов в размере 90% ставки на экспорт нефти.

Параллельно в Думе действовали и другие группы. Фракция «Яблоко» защищала интересы ЮКОСа, фракция СПС - РАО «ЕЭС», «Единство» - всех помаленьку, в том числе интересы силовых ведомств. Страховое лобби, которое возглавлял Александр Коваль, активно обрабатывало законодателей на предмет расширения обязательных видов страхования. Аграрное в союзе с коммунистами в течение долгого времени блокировало принятие нового Земельного кодекса, разрешающего куплю-продажу земли.

Многочисленная «московская» группа в основном лоббировала налоговые интересы столицы. В частности, острая схватка с правительством у «москвичей» вышла в прошлом году из-за отмены пятипроцентного налога с продаж. Впрочем, тут лоббистов ждала неудача. Несмотря на активное сопротивление фракции «ОВР», контролируемой «москвичами», правительству все же удалось провести через парламент свой вариант поправок в Налоговый кодекс.

При этом деловые отношения компаний с депутатами практически не скрывались. Более того, в некоторых случаях даже были официально закреплены. Так, между депутатской группой «Народный депутат» и холдингом «Металлоинвест» существовало соглашение о взаимодействии.
 
«Приемная» другой ветви власти

Сегодня времена, когда Кремль вынужден был договариваться с депутатскими группами, прошли. В новой Государственной Думе абсолютное большинство депутатов вписано в состав «Единой России», полностью контролируемой из Кремля. В прошлой Думе существовало табу лишь на «политический лоббизм», в частности, любые попытки изменения конституционных норм, в новой Думе под фактическим запретом оказались все формы разномыслия, в том числе в экономических вопросах. В случае несогласия с генеральной линией у парламентского меньшинства нет ни малейших шансов повлиять на законотворчество.

Как известно, повестку заседаний определяет Совет Думы, в который ранее входили представители депутатских объединений. Лоббистские возможности этого органа депутат КПРФ и по совместительству крупный бизнесмен Владимир Семаго характеризует следующим образом: <Они-то и являются верхушкой Думы. Собираются и решают, когда внести законопроект на рассмотрение рядовых депутатов. Процедура эта очень быстрая. Впрочем, когда появляется желание «сбить> побольше денег, процедура может о-о-очень сильно затянуться...». В Думе нового созыва Совет превратился в сугубо технический орган, управляемый из фракции «Единая Россия». Поменяв положение регламента о пропорциональном представительстве депутатских объединений, «Единая Россия» поставила под свой контроль и остальные ключевые органы парламента - комитеты и комиссии. В результате полностью утратили работоспособность основные механизмы лоббистской деятельности - депутатские группы и межфракционные депутатские объединения (МДГ).

По мнению одного из депутатов от КПРФ, представителя «северного» лобби, «сегодня вообще не имеет смысла говорить о МДГ; в Думе всего четыре фракции, одна из которых предопределяет принятие всех решений». Особенно значительные потери понесло ранее всесильное нефтяное лобби. Разгром начался с самой верхушки. Владимир Дубов, которого явно недолюбливают в Кремле и правительстве за его лоббистскую деятельность, из уважаемого члена парламента превратился в обвиняемого по «делу ЮКОСа» и вынужден скрываться за границей. Его коллегу Владимира Катренко чаша сия пока миновала. Однако, несмотря на то что Катренко занимает пост руководителя одной из четырех подгрупп «Единой России», ему не удалось получить профильный Комитет по энергетике, транспорту и связи.

Впрочем, полностью ставить крест на парламентском лоббизме вряд ли стоит. Во-первых, большинство депутатов и в нынешней Думе получили свои мандаты «в кредит» от финансовых и бюрократических групп, способствовавших их избранию. Игнорировать эти обязательства, полностью отказавшись от лоббистской деятельности, для депутатов означает поставить под угрозу свою политическую карьеру. Эта ситуация, по мнению многих экспертов, делает положение в партии власти взрывоопасным.

Во-вторых, ослабление прежних «передовиков» лоббизма наверняка приведет к усилению других групп. Обращает на себя внимание то, что должность председателя аграрного комитета занял известный аграрный лоббист Геннадий Кулик, заслуживший еще в бытность свою вице-премьером репутацию «крепкого хозяйственника». В-третьих, возможен вариант, при котором Дума превратится в «приемную» исполнительных органов власти. Лоббисты, не имеющие прямого доступа в администрацию президента, смогут обращаться в Думу как в более открытый институт и использовать парламентариев в качестве посредников в отношениях с администрацией. Депутаты и руководители комитетов в этом случае смогут зарабатывать на подобном посредничестве.


Толкачи назад

Теперь, когда баланс сил между ветвями власти изменился, основной финансовый лоббистский поток будет, вероятнее всего, переориентирован на администрацию президента и правительство. При этом эффективность лоббистских усилий станет определяться уровнем доступа к конкретным чиновникам. Фактически система лоббирования возвращается к тому положению дел, которое было принято во времена СССР, когда все усилия ходатаев были направлены на «работу» с отраслевыми министерствами. Усилия эти сводились к методам, так сказать, «толкачества» и «выбивания». Аналогичная система действовала и в первой половине 1990-х. Кремль и правительство практически не обращали внимания на позицию «коммунистической» Думы, и все важные решения проводились указами президента Бориса Ельцина. По большому счету именно из-за отсутствия общественного контроля и экспертизы подобных решений стала возможна «грабительская приватизация» и ее политическая надстройка в форме олигархата. Иначе говоря, та система, врагом которой объявил себя в начале своего президентства Владимир Путин, скорее всего, будет восстановлена к моменту истечения срока его властных полномочий.


Материалы по теме:

Александр Коваль, депутат Госдумы, председатель Всероссийского союза страховщиков

 Политическая конфигурация в Государственной Думе изменилась. Если раньше нужно было согласовывать решение с несколькими фракциями, чтобы набрать определенное количество голосов, то сегодня есть одна фракция, которая представляет одну партию и обладает конституционным большинством. Поэтому теперь ни одно решение не может быть принято в обход этой фракции. Подобная модель не нова, она существует во многих странах.

Однако говорить, что весь лоббистский поток переориентирован на администрацию президента - значит упрощать ситуацию. Можно обращаться в администрацию, но не факт, что добьешься малейшего результата. Неверно думать, что, договорившись с каким-то человеком в президентской администрации, вы обеспечиваете тем самым автоматическое решение своего вопроса. В Госдуме есть много авторитетных депутатов, которые имеют политический вес и к мнению которых прислушиваются прочие парламентарии, правительство и администрация президента.

Депутату следует оставаться независимым, даже если его поддерживали определенные финансовые группы. Сотрудничая с этими группами, он должен был оговаривать все условия. Разумные депутаты, на мой взгляд, так и поступили. Конечно, они станут проводить в парламенте интересы структур, которые их поддержали, - проводить через попытки отстоять собственную точку зрения на президиуме фракции.

Если депутат не сможет переубедить оппонентов, у него возникнет проблема: либо он не выполнит обещания, либо войдет в противоречие с линией партии. Но если парламентарий покинет партию, он рискует превратиться в «политический труп».

Владимир Лепехин, депутат Государственной Думы первого созыва, руководитель рабочей группы по разработке законопроекта, регламентирующего лоббистскую деятельность:

Возможность принятия закона о лоббизме имелась только в 1-й Думе. Это был романтический период, в том числе и для бизнеса. Тогда предполагалось, что можно создать честные правила игры. Все были «за», и если бы мы тогда уделили этому закону больше внимания, то, возможно, он был бы принят.

Далее ситуация принципиально изменилась. Сегодня все проекты, которые пойдут в Думу, будут направлены на ужесточение контроля и административного регулирования. В новой Думе станут приниматься те законы, которые необходимы чиновникам. Условно говоря, создадут какой-нибудь орган, который «хорошим» олигархам начнет выдавать лицензии, а «плохим» - нет. Соответственно «плохим» олигархам, которые не устраивают администрацию президента, что-нибудь инкриминируют. Принимать в нынешней обстановке закон о лоббистской деятельности просто вредно.

Третья Дума давала последнюю возможность играть по открытым правилам. Сегодня никто высовываться не будет. На последних выборах крупный бизнес потерял последнюю возможность консолидации, наперегонки подставляя плечо всем кремлевским проектам.

Если бы во власти были сторонники каких-то политических шагов, направленных на создание цивилизованных правил игры, мы бы это увидели в первые дни после выборов.

Пропорциональный принцип распределения думских комитетов и тот нарушили. Если мы хотим, чтобы Россия двигалась в правильном направлении, надо при распределении думских комитетов дать оппозиции то, что дал ей ее избиратель.


Бой на большой дороге

Федеральный закон «Об обязательном страховании автогражданской ответственности», который вступил в силу 1 июля 2003 года, лоббировали российские страховые компании и ассоциации. На проталкивание этого проекта у них ушло шесть лет. Была проделана колоссальная работа: привлекались первоклассные юристы, проводились парламентские слушания, конференции. Вся лоббистская деятельность велась на классическом в таких случаях информационном фоне. Например, именно в период обсуждения законопроекта в СМИ прошла серия материалов о «подставах на дорогах». На всю работу было затрачено не менее $5 млн. Ситуация усугублялась «антилоббированием», которое проводили иностранные страховые компании, действующие через администрацию президента. Западные страховщики стремились оттянуть принятие закона до вступления России в ВТО, так как только после этого им открылся бы доступ к российскому рынку обязательного страхования.

«Утрата свойств леса»

При лоббировании федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Лесной кодекс РФ», принятый в рекордно короткие сроки (всего за три недели), в конце прошлого года удачным образом сошлись интересы Министерства природных ресурсов и компаний, работающих на рынке недвижимости и в лесной промышленности. Инициатором закона выступил опытнейший аграрный лоббист - депутат Геннадий Кулик, а со стороны правительства, по информации депутата Сергея Митрохина, - Михаил Касьянов. Основной лоббистский интерес - территории, находящиеся в заповедных зонах, и ценные породы древесины. Принятый закон значительно упрощает процедуры отвода участков, занятых лесами первой группы (имеющими особое природоохранное значение), для коттеджного строительства и тому подобных целей. Основанием такого отвода является «утрата средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных свойств леса».

«Плоские» ископаемые

В Государственной Думе третьего созыва нефтяную компанию ЮКОС представлял ее совладелец Владимир Дубов, деятельность которого была очень эффективной. Наглядный пример его работы - введение единого налога на добычу полезных ископаемых с «плоской» шкалой. До 2001 года компании платили акциз на нефть, вносили отчисления за ее добычу и на воспроизводство базы. В результате умелого лоббирования Владимира Дубова все платежи заменили единым налогом на добычу полезных ископаемых с «плоской» шкалой. Налог стал одинаковым для всех нефтяных месторождений - и с высокой, и с низкой себестоимостью добычи. Попыток добиться введения поправочных коэффициентов, увязывающих ставку с геологическими условиями, Государственная Дума не поддержала. Таким образом, для низкорентабельных скважин («Татнефть», «Роснефть») налоговая нагрузка увеличилась, а для высокопроизводительных (ЮКОС, «Сибнефть») - сократилась. ЮКОС, который получил в свое время более продуктивные месторождения и не тратил больших средств на бурение новых скважин, оказался в выигрыше.

Думский прейскурант

Форма лоббизма Цель и методы Стоимость
Служебное удостоверение помощника депутата, аккредитованного журналиста и т.п. Первое удостоверение начинающего лоббиста, обеспечивающее доступ в здание. Продажа удостоверений помощников депутата была крайне распространена в Государственных Думах 1-ого и 2-ого созывов, так что при очередной проверке обнаружилось, что 450 депутатов 20000 помощников: один депутат из КПРФ обнаружил, что у него 400 помощников. До $2000
Проходное место в федеральном списке партии Депутатское место в Государственной Думе дает его обладателю широчайшие возможности: неприкосновенность, получение закрытой информации, депутатские запросы, участие в законопроектной работе, участие в комиссиях, проход в органы государственной власти др.  От $500000 до $3 миллионов в зависимости от риска недобора партией мест в ГД (непопадания) и от престижности партии   
Депутатский, фракционный и парламентские  запросы  Запросы (вне зависимости от уровня) широко используются депутатами ГД для защиты мелкого и среднего бизнеса. Запрос носит скорее показательный характер, что данного бизнесмена лучше не трогать - он «прикрыт», за ним стоят определенные политические силы. Чиновники из контролирующих органов стараются не связываться и прекращают «наезды».  В зависимости вида запроса, а так же что и кому запрашивается. Депутатский запрос стоит от $1000 до $10000.  Фракционный - от $10000 (деньги идут в партийную кассу).
Парламентский запрос принимается на уровне пленарного заседания - до $100000.
Внесение поправок в федеральные законы Основная цель - заложить интерес определенной отрасли или коммерческой структуры. В лидерах - поправки в Налоговый кодекс. Не менее $50000. Стоимость зависит остроты вопроса, но, как правило, не превышает 10% от потенциальной выгоды заказчика.
Инициирование и проталкивание определенных законопроектов Основная цель - заложить интерес определенной отрасли или коммерческой структуры.  Не менее $100000. Стоимость зависит остроты вопроса, но, как правило, не превышает 10% от потенциальной выгоды заказчика.
Инициирование законов с преднамеренным ущемлением интересов определенной отрасли бизнеса Основная цель - «развод» бизнеса на деньги. При достижении договоренностей законопроект снимается с рассмотрения Государственной Думой. В лидерах - антитабачные, антиалкогольные, антиигорные законы.  Не менее $1 миллиона.

Антилоббирование Определяется уровнем контактов конкретного лоббиста, возможности для «потопления» законопроекта крайне широкие: через Аппарат ГД, через комитеты ГД, через лидеров ДГ и авторитетных депутатов, через СФ и АП (внутреннее управление)  В зависимости от остроты проблемы и уровня лоббиста стоимость может доходить до десятка миллионов долларов
(до 10% от потенциальной выгоды заказчика)



Источник: Закат Государственной Думы. Лоббисты российских компаний больше не ищут поддержки у депутатов. // Компания №303 от 23 февраля 2004 года


К этой статье еще нет ни одного комментария.


Оставить комментарий с помощью Yandex Google Mail.ru Facebook.com Rambler.ru Вконтакте Twitter