Закон о лоббизме некому пролоббировать

В декабре прошлого года помощник президента Асламбек Аслаханов высказался за разработку и принятие закона о лоббировании. По его мнению, российскому обществу такой закон нужен как воздух,  ведь вне юридических рамок взаимоотношения общества с властью выстраиваются в совершенно непотребном и извращенном виде. В современной России не существует нормативно-правовых актов, регулирующих взаимодействие общества с властью, которую оно же и избрало. В то время как лоббизм - это не что иное, как процесс донесения до власти потребностей различный слоев общества и представителей бизнеса. Для его реализации необходим легальный механизм.

Очевидно, что принятие закона о лоббизме затягивается потому, что наиболее сильные группы влияния современной России не  заинтересованы в ограничении теневых процессов легитимными рамками закона. В результате, данная тема носит скорее маргинальный характер и представляет интерес лишь для отдельных ученых, немногочисленных политиков, общественных деятелей и бизнесменов. При этом есть открытые противники урегулирования норм и правил лоббирования по цивилизованным меркам.
Особо обескураживают высказывания по этому поводу крупных должностных чиновников, которые не считают этот вопрос актуальным, а сам лоббизм воспринимают как коррупцию. Так, председатель Совета Федерации Сергей Миронов в одном из интервью заявил: «У России много других проблем, более важных, чем эта очень узкая, специальная парламентская проблема - узаконивание и регламентация лоббизма», заметив, правда, попутно, что, на его взгляд, «в самом лоббизме ничего страшного нет». Между тем, без правовых норм, регулирующих лоббистскую деятельность вообще сложно представить современный парламентаризм.
По мнению украинского социолога Е. Тихомировой существование эффективного (а не формального) законодательства, регламентирующего лоббистскую деятельность возможно, если в государстве присутствуют следующие черты:  демократический характер политической системы, политический и идеологический плюрализм, возможность граждан и организаций получать и распространять информацию; наличие реально действующих, относительно независимых ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной), которые обеспечивают действенный контроль за обеспечением прав и свобод; сильный парламент и наличие других органов власти и самоуправления; относительно развитое гражданское общество; развитая система средств массовой информации и коммуникации, которая функционирует в условиях гарантированной свободы выражения мнений и взглядов.
Начиная с середины 2003 г., тема взаимоотношения власти и общества приобрела особый оттенок. Во многом это связано с событиями вокруг компании «Юкос», когда расследование, проводимое Генеральной прокуратурой, некоторыми видными политиками и бизнесменами стало трактоваться как политически ангажированное. В экспертной среде все чаще стали возникать споры о правилах, по которым выстраиваются взаимоотношения между органами власти и бизнесом. Многие аналитики стали выражать сомнение в правомерности действия властей в решении вопросов, затрагивающих стратегические интересы крупного российского бизнеса.
В результате, деловые и общественные организации стали с большим интересом относиться к вопросу определения и институализации правил взаимоотношения бизнеса и власти через принятие соответствующих законов, которые стали бы реальной гарантией того, что правила, определенные в них, не будут нарушены при любых кадровых изменениях в политической, бюрократической и бизнес элитах, при пересмотрах общих концепций развития экономики страны и т.п. Однако, несмотря на оптимизм некоторых ученых, дело не пошло дальше «боязливой риторики» и развития данная тенденция не получила.
 
Сегодня тема лоббизма в России - вне мейнстрима. Единичные сторонники не слишком активны. «Ты выбиваешься из общей схемы, тебе больше всех нужно, если уж ты начинаешь говорить о каких-то правилах, значит ты не хочешь входить в правящий класс и твое место либо в тюрьме, либо вне власти и вне собственности» - констатирует политолог Владимир Лепехин. Аналогичные высказывания нам приходилось слышать повсеместно.
Однако есть и исключения: явный интерес к выработке открытых взаимоотношений с органами государственной власти проявляют некоторые деловые общественные организации, например Ассоциация менеджеров России. С 27 февраля 2004 г. в Ассоциации проходят заседания Комитета по отношениям с органами власти. В заседании Комитета принимают участие ведущие отечественные компании, представляющие более 12 секторов экономики России. Одним из главных выводов этих заседаний стало понимание, что российское бизнес-сообщество ощущает все более острую необходимость в изменении существующих правил игры. Методы взаимодействия бизнеса с органами власти <начала 1990-х годов> отживают свое и им на смену должны прийти и приходят новые цивилизованные формы отношений. Этот «новый» взгляд, похоже, совсем не разделяют в крупнейшей в России ассоциации предпринимателей и работодателей - РСПП. Несмотря на активную образовательную деятельность некоторых его руководителей (о чем пойдет речь чуть ниже), работы по лоббированию такого законопроекта, по заявлению Игоря Юргенса, в стенах РСПП не ведется.
Сторонники принятия закона, регламентирующего лоббистскую деятельность, есть и в политических кругах. Одним из них является бывший спикер Государственной Думы Геннадий Селезнев, который обозначил эту проблему как одну из первоочередных в законотворческой деятельности Думы 4-го созыва.
Традиционно за принятие закона, регламентирующего лоббистскую деятельность, выступали правые партии Союз правых сил (СПС) и «Яблоко». Представители этих партий всегда охотно обсуждают эту тему, приводя в качестве примера зарубежный опыт. В последние месяцы работы Государственной Думы 3-го созыва депутатами Борисом Надеждиным, Борисом Немцовым и Ириной Хакамадой был внесен в Государственную Думу даже соответствующий законопроект: «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Такие попытки, безусловно, похвальны. Однако, по общему мнению экспертов, этот шаг партии можно расценить как однозначно популистский. Об этом свидетельствует и содержательная часть законопроекта.
Другим существенным событием, привлекшим внимание к проблемам взаимоотношения общества и государства, стало открытие в марте 2004 г. в ГУ-ВШЭ кафедры по подготовке специалистов по взаимодействию с органами государственной власти. Возглавил ее председатель наблюдательного совета ИК «Ренессанс-Капитал» Александр Шохин, а профессорами кафедры стали крупные бизнесмены, чиновники и депутаты: Олег Киселев, Петр Авен, Дмитрий Зимин, Игорь Юргенс и др. По словам Игоря Юргенса, будущие GR-менеджеры, - это специалисты по налаживанию диалога между бизнесом и властью. Идеология их деятельности состоит в том, что власть должна отстаивать интересы бизнеса внутри страны и за рубежом, а бизнес - налаживать и поддерживать двусторонние конструктивные отношения с властью.
Тот факт, что в образовательной среде есть сторонников регулирования лоббизма, вероятно, приведет к изменению отношения общества и власти к данному вопросу.   Но основной проблемой, с которой может столкнуться кафедра GR-а (Government-relations) - это проблема трудоустройства выпускников. Специалистов такого профиля как GR на рынке никто не ждет - в российских компаниях этой деятельностью занимаются либо сами владельцы, либо приглашенные «звезды», как правило, в лице бывших чиновников. В этом бизнесе нет отработанных схем построения карьеры, классических для «белых воротничков». А отсутствие правовых рамок делает деятельность GR похожей на теневое предпринимательство - ты сам должен почувствовать спрос, сопоставить возможности, выйти на нужных людей, каким-то образом заинтересовать их и т.п. Степень риска также крайне велика.
Однако всех перечисленных выше проявлений возросшего интереса к проблеме лоббизма явно недостаточно, и их можно воспринимать как редкое исключение. То, что взаимоотношения бизнеса и власти по-прежнему носят  теневой характер, выгодно как наиболее приближенным представителям бизнес-сообщества, так и, стоит предполагать, некоторым чиновникам и депутатам. Как следствие, по меткому выражению одного из исследователей, закон о лоббистской деятельности просто пока не нашлось кому пролоббировать.

Несмотря на десятилетие реформ можно констатировать, что население России в своем подавляющем большинстве так и не смогло пропитаться базисными ценностями современного западного общества: непререкаемые права личностных свобод, частной собственности и неприятие к любым формам диктата власти. В начале нового века в нашей стране до сих пор не обозначены и не отрегулированы правила, по каким принципам и законам общество и бизнес должны осуществлять взаимодействия с властью. Таким образом, формирование цивилизованного института лоббизма, обеспечивающего правовое взаимодействие общества и государства откладывается на годы. Потеряв в 90-х годах прошлого века реальную возможность законодательно поставить правящую власть под контроль общества, история России начала развиваться по явно «восточному авторитарному сценарию». 
Один из самых горячих сторонников цивилизованного лоббирования - президент США Джон Кеннеди - в 1965 г. писал: «Многие лоббисты - квалифицированные юридические и технические специалисты, способные разъяснить сложные и трудные темы ясным и понятным языком. В личных беседах с членами Конгресса они могут подробно обосновать позиции, которые они защищают... Лоббисты, выступающие в защиту публичных интересов, служат весьма полезной цели и выполняют важную роль в законодательном процессе».
Отношение к цивилизованному лоббизму как к неотъемлемому индикатору любого развитого демократического общества, любой развитой парламентской плюралистической системы - естественное явление. Остается только надеяться, что когда-нибудь в российском общественно-политическом сознании произойдет структурный перелом и отечественные президенты будут не только мыслить, но и действовать в рамках таких же категорий.

ВСАВКА

Где в мире приняты правовые нормы, регулирующие лоббизм?
Мировая практика регулирования лоббистской деятельности достаточно ограничена. Несмотря на это, в странах с богатой демократической традицией и развитой системой парламентаризма, лоббизм считается важным и неотъемлемым институтом, обеспечивающим связь общества и государства. К таким странам относятся США, Канада, Великобритания, Германия, Австралия и ряд других.

США. Все недостатки, связанные с лоббизмом в американском обществе хорошо известны. Но лоббистов принято сравнивать с комаром, вьющимся над быком (Конгрессом) и заставляющим его энергично пахать, или с дыханием, которое необходимо организму независимо от того, чистое оно или нет. Никому и в голову не придет запретить лоббизм или поставить лоббистов в чрезвычайно жесткие рамки, что объясняется тем положительным потенциалом, который свойствен лоббизму. В Соединенных Штатах лоббизм осуществляется в соответствии с принятой в 1789 году Первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с жалобами. С этого времени законодательное регулирование лоббизма прошло долгий путь: в 1876 году принимается закон об обязательной регистрации лоббистов, в 1946 году - о регулировании лоббистской деятельности в Конгрессе США, в 1995 году Билл Клинтон подписывает закон о регулировании лоббизма не только в Конгрессе, но и в органах исполнительной власти.

Великобритания. Несмотря на то, что в  Великобритании нет отдельного закона, лоббистская деятельность регулируется множеством законов и кодексов, определяющих правила взаимоотношений  госслужащих с группами интересов. В Великобритании деятельность по предоставлению лоббистских услуг - обычный вид бизнеса, оборот которого более 1 миллиарда долларов. Самой крупной лоббистской компанией считается «Чайм коммьюникейшенз», в числе клиентов которой Маргарет Тэтчер, крупные газетные и промышленные магнаты, а также иностранные лоббисты - бывшее политическое руководство ЮАР и султан Брунея. Отличительной чертой закона о лоббизме в Великобритании является то, что член парламента может официально выступать представителем коммерческих интересов одной из сторон при заключении сделки. Наличие внешнего оплачиваемого интереса у члена парламента не запрещается, но при этом является обязательным объявление об этом интересе на заседаниях палат.

Германия. В Германии специального закона о лоббизме нет, но это и не нужно, так как деятельность лоббистов регламентируется целым рядом правовых актов: Конституцией (статья 17 которой гласит «Каждый имеет право самостоятельно или в сообществе с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в соответствующие органы и в парламент»), Регламентом деятельности Бундестага, Кодексом поведения члена Бундестага и Положением о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге (приняты в 1972 году) и рядом других. Согласно этим положениям, деятельность экспертов от профессиональных союзов прямо предусмотрена в работе по разработке законопроектов как законодательных, так и исполнительных органов власти. В отличие от США, регистрация экспертов в Германии при органах власти имеет более сложную процедуру, в результате чего многие профессиональные союзы просто не попадают соответствующие комиссии, страдая от произвола чиновников.  

Об истории так и не состоявшегося в России закона о лоббизме, а также о его перспективах рассказал бывший депутат Государственной Думы, руководитель рабочей группы по разработке законопроекта регламентирующего лоббистскую деятельность, политолог Владимир Лепехин
 
Единственная возможность принятия такого закона была в первой Думе, поскольку тогда существовало некое национальное и общественное согласие. В общем, все базовые политические законы были приняты именно в Государственной Думе 1-ого созыва. Начиная со второй Думы ситуация начала меняться координальным образом: на все законопроекты политического характера в Администрации Президента ставился блок. Доходило до смешного, до таких коллизий, когда блокировались даже такие демократические законопроекты, как законы о шествиях, демонстрациях, запрещении пропаганды фашизма и пр.
Одним из противников законопроекта о лоббизме было Правительство Российской Федерации. Правительство фактически приватизировано лоббистами, ведь большинство ключевых чиновников представляют интересы тех или иных финансово-промышленных групп. Им было просто не нужно, чтобы их кто-то регулировал. Именно поэтому чиновники фактически игнорировали данную тему. Несмотря на регулярные запросы авторитетных депутатов (Зоркальцев, Лахова и др.), получить официальное заключение Правительства, которое требуется согласно части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации для законопроектов «предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета», нам так и не удалось.
Во 2-й Госдуме интерес к законопроекту со стороны депутатского корпуса начал ослабевать. Причины этого наглядно определил депутат второго созыва Владимир Семаго. На вопрос корреспондента «Независимой газеты» о причинах столь резкого неприятия в депутатской среде закона о лоббизме, он ответил: «Черное» лоббирование выгоднее. «Белое» лоббирование обязывает при получении денег платить налоги: А тут получил «пятерочку>, пришел домой, что-то отдал жене, что-то оставил себе на мужские развлечения...».
В третьей Государственной Думе начался процесс ужесточения контроля и административного регулирования за политическим процессом: были внесены поправки к закону о партиях, поправки к закону о профсоюзах и пр. Говорить о принятие либерального закона о регулировании лоббизма здесь уже не приходилось.
 В нынешней Думе принятие демократического закона, регулирующего лоббистскую деятельность, можно практически исключить. Принимать такой закон в современной обстановке даже вредно. Ведь принят он будет только в той редакции, которая будет полностью удовлетворять интересы правящей номенклатуры. Такой закон будет создавать не новые возможности для цивилизованных взаимоотношений власти с группами давления, а станет лишь дополнительным механизмом управления и контроля. Сделают какой-нибудь орган, который будет выдавать лицензии, будут выдавать эти лицензии только своим, «хорошим олигархам», а «плохим олигархам» - не будут. «Плохих олигархов», которые не информируют о своих действиях Администрацию Президента, подведут под действие этого закона, инкриминировав им что-то, мол, вот вы незаконной лоббистской деятельностью занимаетесь. Только в такой форме действие закона может сегодня устроить чиновников.

Павел Александрович Толстых,
Специалист по вопросам лоббизма, консультант Государственной Думы
Капитал и Право, март. 2005



Источник: Закон о лоббизме некому пролоббировать. // Капитал и Право (информационно-правовой журнал) №8, март 2005


К этой статье еще нет ни одного комментария.


Оставить комментарий с помощью Yandex Google Mail.ru Facebook.com Rambler.ru Вконтакте Twitter